ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду
Анцупової Т. О., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Прокопенка О. Б., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
Справа № 925/929/19
Провадження № 12-11гс21
1. Історія справи
(1.1) Короткий виклад позовної заяви
1. 2 серпня 2019 року перший заступник керівника Уманської місцевої прокуратури звернувся з позовом в інтересах держави до Нагірнянської сільської ради Жашківського району (далі - сільська рада) та Фермерського господарства «Тищук» (далі - ФГ «Тищук») за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Баштечківської сільської ради (об`єднаної територіальної громади) (далі - третя особа). У позові просив суд:
1.1. Визнати незаконним і скасувати рішення сільської ради від 4 серпня 2016 року № 11-3/VII (далі - спірне рішення).
1.2. Визнати недійсним договір оренди землі від 30 листопада 2016 року (далі - договір оренди), який сільська рада уклала з ОСОБА_1 (далі - заявник) про передання останньому в оренду земельної ділянки площею 3,2904 га з кадастровим номером 7120984600:02:001:0459 та земельної ділянки площею 7,4059 га з кадастровим номером 7120984600:02:001:0460 (далі разом - спірні земельні ділянки).
2. Мотивував позовну заяву так :
2.1. Заявник звернувся до сільської ради із заявами про надання йому дозволів на виготовлення проєктів землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок для ведення фермерського господарства в адміністративних межах сільської ради.
2.2. 16 березня 2016 року сільська рада прийняла рішення, згідно з яким надала заявникові дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення в оренду спірних земельних ділянок.
2.3. 29 липня 2016 року заявник звернувся до сільської ради із заявами про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок для ведення фермерського господарства.
2.4. 4 серпня 2016 року сільська рада прийняла спірне рішення, згідно з яким затвердила проєкти землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення (сіножаті) в оренду заявникові для ведення фермерського господарства із земель комунальної власності.
2.5. 30 листопада 2016 року на підставі спірного рішення сільська рада уклала із заявником договір оренди спірних земельних ділянок на десять років.
2.6. 13 грудня 2016 року у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстрували право оренди заявника на спірні земельної ділянки.
2.7. Сільська рада не мала підстав прийняти спірне рішення про затвердження документації із землеустрою та надання спірних земельних ділянок в оренду без проведення земельних торгів. Тому це рішення слід визнати незаконним і скасувати.
2.8. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення треба використовувати виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають цільовому призначенню. Рішення щодо зміни виду використання спірних земельних ділянок рада не приймала. Відповідна землевпорядна документація відсутня.
2.9. Зміну виду використання земельної ділянки у межах її цільового призначення треба проводити у порядку, встановленому для зміни такого призначення (аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, а також у постанові Верховного суду у складі колегії суддів Першої судової палатиКасаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц).
2.10. Спірні земельні ділянки є сіножатями і на момент прийняття спірного рішення та укладення договору оренди належали до земель для сінокосіння і випасання худоби. Проте сільська рада надала їх заявникові в оренду для ведення фермерського господарства, тобто мала місце зміна виду використання землі з порушенням порядку, встановленого для цього законом. Тому спірне рішення слід визнати незаконним і скасувати, а договір оренди - визнати недійсним на підставі статті 21 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статей 203 і 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
2.11. Оскільки спірне рішення, на підставі якого укладений договір оренди, прийняла сільська рада, вона є належним відповідачем. Крім того, у правовідносинах щодо оренди спірних земельних ділянок відбулася фактична заміна орендаря. Обов`язки землекористувача земельних ділянок перейшли до ФГ «Тищук». Тому це фермерське господарство теж є належним відповідачем у справі.
2.12. Інтерес держави полягає у дотриманні законності під час передання в оренду землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, а також забезпечення раціонального використання й охорони земель.
2.13. Передання в оренду земельних ділянок комунальної власності поза конкурентними засадами призводить до втрати значних коштів місцевим бюджетом, адже рівень орендної плати за неконкурентного порядку передання є суттєво нижчим, ніж той, який мав би бути встановлений на аукціоні.
2.14. Порушення, яке допустила сільська рада, приймаючи спірне рішення, призвело до того, що бюджет недоотримав кошти від оренди земельних ділянок комунальної владності, які би надійшли у випадку дотримання встановленого законом порядку передання земельних ділянок в оренду, тобто шляхом проведення сільською радою земельних торгів. Унаслідок цього розпорядник бюджетних коштів не має можливості їх використовувати для задоволення пріоритетних потреб розвитку відповідної територіальної громади. Такий підрив матеріальної та фінансової основ діяльності держави є порушенням її інтересів. Позбавлення ФГ «Тищук» права оренди спірних земельних ділянок сприятиме задоволенню суспільного інтересу, оскільки створить для їх законного розпорядника можливість передання в оренду за вищою ціною, тим самим у перспективі призведе до наповнення відповідного бюджету більшими коштами. Це значно розширить фінансові можливості для задоволення потреб та інтересів відповідної територіальної громади.
2.15. Спірні земельні ділянки належать до комунальної власності та розташовані у межах населеного пункту села Нагірна Жашківського району Черкаської області. Тому їх розпорядником на момент передання в оренду була сільська рада. Відповідно саме вона мала би здійснювати захист прав та інтересів територіальної громади.
2.16. Порушення чинного законодавства допустила саме сільська рада. Іншого органу, до повноважень якого належить координація сільських рад з питань розпорядження землями комунальної власності у межах населеного пункту немає. Тому слід вважати, що відсутній суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту порушених інтересів держави. А прокурор звертається до суду за захистом інтересів держави як позивач без вказівки органу, уповноваженого представляти інтереси держави у спірних правовідносинах.
(1.2) Короткий зміст рішень першої й апеляційної інстанцій
3. 14 листопада 2019 року Господарський суд Черкаської області ухвалив рішення, згідно з яким у задоволенні позову відмовив. Мотивував рішення так:
3.1. Приймаючи спірне рішення, сільська рада діяла у межах визначених законом повноважень і відповідно до вимог ЗК України. Вона не змінювала цільове призначення спірних земельних ділянок, оскільки як до, так і після прийняття спірного рішення таке призначення залишилося тим самим - землі сільськогосподарського призначення. Зазначення іншого виду використання земельних ділянок не тягне зміну їх цільового призначення. А тому не потребує застосування процедури, необхідної при зміні цільового призначення.
3.2. Прокурор не підтвердив належними доказами, що договір оренди не відповідає вимогам цивільного законодавства чи порушує чиї-небудь права або охоронювані законом інтереси. Тому у задоволенні вимоги про визнання недійсним договору оренди слід відмовити.
3.3. Прокурор помилково зазначив про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, що є додатковою підставою для відмови прокурору у задоволенні позовних вимогах.
4. 25 листопада 2020 року Північний апеляційний господарський суд прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін рішення Господарського суду Черкаської області від 14 листопада 2019 року. Суд апеляційної інстанції навів аналогічні висновки, що й суд першої інстанції. Додатково зазначив таке:
4.1. Прокурор оскаржив рішення сільської ради за 2016 рік, тоді як ця рада змінила вид використання спірних земельних ділянок згідно з рішенням від 22 грудня 2018 року № 39/5/VII. Саме воно передбачало внесення змін до договору оренди у частині визначення земельних ділянок ріллею. Але протиправність цього рішення сільської ради не є ні підставою позову, ні предметом.
4.2. Необґрунтованими є доводи прокурора про те, що відсутність конкурсу призвело до укладення договору оренди з ціною значно нижчою, ніж та, яка б могла бути, якби його уклали за результатами конкурсу. Такі доводи ґрунтуються виключно на припущеннях і не підтверджені належними та допустимими доказами.
4.3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15 сформулював висновки, з якими погодився Верховний Суд у складі колегії суді Касаційного господарського суду у постанові від 14 липня 2020 року у справі № 916/1998/19, про те, що зміна виду використання земельної ділянки у межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а тому не потребує застосування процедур, які застосовуються при зміні цільового призначення (розробка проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, його затвердження тощо). Єдиною умовою, яку встановлює частина п`ята статті 20 ЗК України для самостійного визначення виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель певної категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою. Тому доводи прокурора щодо зміни виду використання земель не можуть бути підставою для визнання спірного рішення незаконним.
4.4. Прокурор не довів наявність порушеного права держави. А крім того, помилково зазначив про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства. У 2018 році він звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Однак відповідний орган не вчинив жодних дій для звернення до суду. Тому прокурор, вважаючи, що порушені інтереси держави треба захистити, мав право звернутись до суду, вказавши позивачем належний орган.
(1.3) Короткий зміст касаційної скарги та відзивів на неї
5. 22 грудня 2020 року перший заступник керівника Київської місцевої прокуратури подав касаційну скаргу. Просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове - про задоволення позову. Мотивував касаційну скаргу так:
5.1. Суди першої й апеляційної інстанцій в оскаржених рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 3 червня 2020 у справі № 708/933/17 і від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, а також Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, щодо використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення їх власниками або користувачами виключно у межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 ЗК України.
5.2. Суди попередніх інстанцій застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 5 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18 і від 25 вересня 2020 року у справі № 921/341/19, щодо належного підтвердження прокурором повноважень на представництво інтересів держави у суді.
5.3. Змінювати вид використання землі у межах її цільового призначення треба у порядку, встановленому для зміни такого призначення. Суди першої й апеляційної інстанцій не врахували, що спірні земельні ділянки надані в оренду не для сінокосіння, як того вимагає закон, а для ведення фермерського господарства. Тобто відбулась зміна виду використання земель. Фактично спірне рішення та договір оренди поєднали два види використання землі - для сінокосіння та для ведення фермерського господарства.
5.4. Суд апеляційної інстанції помилково мотивував постанову висновками Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, сформульованими у постанові від 14 липня 2020 року у справі № 916/1998/19, бо спір у тій справі стосувався земель громадської та житлової забудови, а не сільськогосподарського призначення.
5.5. Необґрунтованими є висновки судів про те, що прокурор неправильно визначив позивача. Спірні земельні ділянки є комунальною власністю. Тому органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатися до суду з вимогами, які заявив прокурор. У постановах від 5 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18 і від 25 вересня 2020 року у справі № 921/341/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду сформулював подібні висновки, вважаючи, що належним позивачем є саме прокурор. Тобто у спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави.
5.6. Прокурор у позовній заяві належно обґрунтував порушення інтересів держави.
6. 10 лютого 2021 року ФГ «Тищук» подало відзив на касаційну скаргу. Просило залишити оскаржені судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Мотивувало відзив так:
6.1. Ще до затвердження землевпорядної документації та передання спірних земельних ділянок в оренду Тищуку М. В., їхнє цільове призначення було для ведення фермерського господарства з урахуванням належності цих ділянок до земель сільськогосподарського призначення. Після встановлення виду цільового призначення земельних ділянок сільська рада прийняла спірне рішення про затвердження землевпорядної документації та передання земельних ділянок в оренду. Тому доводи прокурора про неправомірну зміну цільового призначення спірних земельних ділянок є необґрунтованими.
6.2. Чинне законодавство чітко встановлює, що органом, який здійснює контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог нормативних актів під час передання земельних ділянок в оренду, є Держгеокадастр. Тому прокурор у позовній заяві мав вказати орган в особі якого він звертається до суду.
6.3. У справах № 708/933/17, № 701/473/17 і № 701/902/17-ц були відмінні від справи № 925/929/19 обставини, що вплинуло на застосування норм матеріального права. Тому відповідні доводи касаційної скарги теж є необґрунтованими.
6.4. Постанови у справах № 910/7813/18 і № 921/341/19 стосувалися іншої категорії земель. Тому касаційний суд у відповідних постановах констатував відсутність у Держгеокадастру повноваження звертатися з позовом. А у справі № 925/929/19 Держгеокадастр мав відповідні повноваження на момент звернення прокурора до суду.
7. 17 лютого 2021 року третя особа подала відзив на касаційну скаргу. Просила залишити оскаржені судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Мотивувала відзив так:
7.1. Висновки суду апеляційної інстанції відповідають висновкам Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеним у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, і Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеним у постанові від 14 липня 2020 року у справі № 916/1998/19.
7.2. Приймаючи спірне рішення, сільська рада діяла у межах визначених законом повноважень і відповідно до вимог ЗК України.
7.3. Якщо прокурор вважав, що інтереси держави порушені, він міг подати позов, вказавши позивачем належний орган. Крім того, він звернувся до суду у 2019 році, тобто з порушенням припису підпункту 11 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України про те, що представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами здійснюється з 1 січня 2020 року.
(1.4) Короткий зміст рішень суду касаційної інстанції
8. 2 березня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу так:
8.1. Є підстави для відступу від висновку щодо застосування приписів статей 31, 33-37 ЗК України у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 3 червня 2020 року у справі № 708/933/17 і від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17. Цей висновок полягав у тому, що зміна виду використання земельної ділянки у межах цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення (встановленого законодавством і конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передання її у власність або надання у користування та у документі, що посвідчує право на земельну ділянку) потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного порядком; зміна виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення є підставою для визнання недійсним відповідного договору оренди земельної ділянки та скасування рішення про затвердження проєкту землеустрою.
8.2. Зміна виду використання земельної ділянки у межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а тому не потребує застосування процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовні для зміни цільового призначення (розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, його затвердження тощо). Єдиною умовою, яку встановлює частина п`ята статті 20 ЗК України для самостійного визначення виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою. Цевідповідає висновкам, викладеним у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 20 червня 2018 року у справі № 915/47/17.
9. 1 червня 2021 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, згідно з якою змінила рішення судів попередніх інстанцій у мотивувальних частинах, виклавши їх у редакції своєї постанови; у решті ці рішення залишила без змін. Мотивувала постанову так:
9.1. Приписи статей 31, 33-37 ЗК України розрізняють категорії земель за їх цільовим призначенням та види використання земельної ділянки у межах кожної категорії земель. Зміну цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення на іншу категорію цільового призначення здійснюють за погодженими проєктами землеустрою щодо їх відведення. Але така процедура для зміни виду використання земельної ділянки (наприклад, на землі фермерського господарства) без зміни категорії її цільового призначення (землі сільськогосподарського призначення) у чинному законодавстві відсутня (пункт 37 постанови).
9.2. Є підстави для відступу від висновку про те, що зміну виду використання землі у межах її цільового призначення треба проводити у порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі. Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а, у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц та від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 3 червня 2019 року у справі № 708/933/17 (пункт 38 постанови).
9.3. Користувачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають використовувати їх відповідно до того виду використання, за яким ці земельні ділянки їм передав власник (пункт 39 постанови).
9.4. Органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Тому не можна погодитися з доводами касаційної скарги про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами (пункти 51-52 постанови).
9.5. Прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Однак указаний орган не вчинив жодних дій для звернення до суду. Тому прокурор правомірно подав позов, але мав зазначити позивачем відповідний орган Держгеокадастру (пункт 52 постанови).
2. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
2.1. Щодо зміни виду використання земельної ділянки у межах певної категорії земель
10. Велика Палата Верховного Суду вважала, що цільове призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення можна змінити на іншу категорію цільового призначення за погодженими проєктами землеустрою щодо відведення цих ділянок. А процедури зміни виду використання земельної ділянки, зокрема на землі фермерського господарства, без зміни її категорії чинне законодавство не передбачає (пункт 37 постанови). Вважаємо такий підхід помилковим.
11. Цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (абзац чотирнадцятий частини першої статті 1 Закону України «Про землеустрій» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
12. Стаття 19 ЗК України встановлює, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
13. Землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (частина перша статті 22 ЗК України).
14. Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (пункт «а» частини третьої статті 22 ЗК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
15. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення (частина перша статті 20 ЗК України).
16. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього кодексу (частина друга статті 20 ЗК України).
17. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою; щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією (абзаци перший-четвертий частини третьої статті 20 ЗК України).
18. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього кодексу (абзаци п`ятий-сьомий частини третьої статті 20 ЗК України).
19. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення (абзац восьмий частини третьої статті 20 ЗК України).
20. Отже, зміна основного цільового призначення земельних ділянок, зумовлена переведенням земельної ділянки з однієї категорії, визначеної частиною першою статті 19 ЗК України, в іншу, здійснюється на підставі проєктів землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.
21. Згідно з абзацом одинадцятим частини першої статті 15 Закону України «Про Державний земельний кадастр» до Державного земельного кадастру включаються, зокрема, відомості про цільове призначення земельної ділянки (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель).
22. Відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру:
а) щодо категорії земель:
- на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
- на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення; на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель;
б) щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель:
- на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
- на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони);
- на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення (пункти «а» і «б» частини другої статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр»).
23. Отже, підставами для зміни виду використання земельної ділянки можуть бути: або відповідна документація із землеустрою (у випадку формування нової земельної ділянки), або проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення, або письмова заява власника (користувача) щодо зміни виду використання земельної ділянки у межах певної категорії. Остання підстава не стосується земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, щодо яких парламент обмежив власника (землекористувача) у праві змінювати вид їхнього використання на власний розсуд.
24. За обставинами справи спірні земельні ділянки не були новосформованими та належали до земель сільськогосподарського призначення. Тому підставами для зміни виду їхнього використання не могли бути ні та документація із землеустрою, що розробляється при формуванні земельних ділянок, ні відповідна письмова заява власника (його рішення). Єдиною підставою із трьох передбачених у пункті «б» частини другої статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр», на підставі якої можна було змінити вид використання спірних земельних ділянок сільськогосподарського призначення, були проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок зі зміною цільового призначення. Тобто така зміна виду використання спірних земельних ділянок мала відбуватися згідно з частиною другою статті 20 ЗК України.
25. Наведений висновок узгоджується зі змістом припису абзацу першого частини п`ятої статті 20 ЗК України про те, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
26. Для земель сільськогосподарського призначення та земель оборони ЗК України передбачає, що власники або користувачі перших можуть їх використовувати виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього кодексу, а другі використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони» (абзаци другий і третій частини п`ятої статті 20 ЗК України).
27. З урахуванням наведеного не погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що чинне законодавство не передбачає процедури зміни виду використання земельної ділянки без зміни категорії цільового призначення. Окремої процедури справді немає. Проте системне тлумачення приписів пункту «б» частини другої статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр», частини другої, абзацу першого частини п`ятої статті 20 ЗК України дозволяє виснувати, що парламент передбачив для зміни виду використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення застосування процедури зміни їхнього цільового призначення.
28. Велика Палата Верховного Суду означеного не врахувала та помилково відступила від висновків, викладених у постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц і від 3 червня 2019 року у справі № 708/933/17, у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17. У вказаних справах спірні правовідносини, як і у справі № 925/929/19, виникли стосовно зміни виду використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення без розробки землевпорядної документації та без ухвалення відповідного рішення уповноваженим на те органом.
29. Звертаємо увагу на те, що 17 червня 2020 року парламент прийняв Закон України № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (далі - Закон № 711-IX). Цей Закон набирає чинність 24 липня 2021 року та вносить суттєві зміни до статті 20 ЗК України.
30. При встановленні цільового призначенняземельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення (частина перша статті 20 ЗК України у редакції Закону № 711-IX).
31. На відміну від статті 20 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, у її новій редакції немає терміну «види використання земельної ділянки». Натомість абзац перший частини третьої цієї статті передбачає, що категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
32. За змістом приписів статті 20 ЗК України у редакції Закону № 711-IX процедура зміни цільового призначення земельних ділянок (категорії земель та/або виду цільового призначення) загалом спрощується. Проте, до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення (пункт 23 розділу X «Перехідні положення» ЗК України, внесений згідно з підпунктом 20 пункту 2 розділу І Закону № 711-IX).
33. Вочевидь приписи Закону № 711-IX не могли вплинути на висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові у справі № 925/929/19, оскільки на час її прийняття ці зміни ще не набрали чинності та не могли бути застосовними до спірних правовідносин, які виникли задовго до цього.
34. Ми погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду про наявність підстав для відступу від її висновку, викладеного у постанові від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а. Але вважаємо, що мотиви такого відступу мали бути іншими:
34.1. У справі № 712/10864/16-а приватне підприємство звернулося з позовом до міської ради про зобов`язання внести зміни у рішення цієї ради шляхом викладення спірного пункту рішення про визначення цільового призначення земельних ділянок у редакції, запропонованій позивачем. Позивач стверджував, що під час внесення даних про спірні земельні ділянки до Державного земельного кадастру допустили технічну помилка (неправильно вказали їхнє цільове призначення як землі водного фонду замість землі громадської забудови, як мало бути відповідно до рішення міської ради про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок).
34.2. У постанові від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а Велика Палата Верховного Суду сформулювала загальний висновок про те, що зміну виду використання землі в межах її цільового призначення треба проводити у порядку, встановленому для зміни цільового призначення землі. Тобто Велика Палата Верховного Суду вважала, що зміна виду користування земельною ділянкою у межах будь-якої категорії вимагає додержання загальної процедури, передбаченої для зміни цільового призначення земельної ділянки.
35. Вважаємо, що з огляду на приписи пункту «б» частини другої статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр», частини другої, абзацу першого частини п`ятої статті 20 ЗК України для земель сільськогосподарського призначення висновок, який Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постанові від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а, був правильним. Тому його слід було конкретизувати, а не змінювати на протилежний.
2.2 Щодо повноважень прокурора на представництво інтересів держави у суді
36. Прокурор заявив позов до сільської ради та ФГ «Тищук». Суди першої й апеляційної інстанцій вважали, що органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є територіальний орган Держгеокадастру, який здійснює контроль за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності, а також за додержанням земельного законодавства, у тому числі органами місцевого самоврядування. Велика Палата Верховного Суду з цим висновком судів погодилася, на нашу думку, помилково.
37. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього кодексу (частини третя та четверта статті 53 ГПК України).
38. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом).
39. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
40. Отже, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
41. Прокурор на виконання частини четвертої статті 53 ГПК України, абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Прокурор вказав, що оскільки розпорядником спірних земельних ділянок на момент їх передання в оренду була сільська рада, то саме вона мала захищати права й інтереси територіальної громади. Але у цій справі позивачем є прокурор, бо сільська рада допустила порушення, а інший орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах відсутній.
42. Суди першої й апеляційної інстанцій з цими аргументами прокурора не погодилися. На їхню думку, у спірних правовідносинах відповідні функції мав здійснювати територіальний орган Держгеокадастру. Велика Палата Верховного Суду такий висновок судів підтримала. Аргументувала це приписами статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» і пункту 5-1 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду (далі - Положення).
43. За змістом зазначених приписів посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
44. Отже, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів за змістом приписів, які були чинними на час звернення прокурора до суду, могли подавати позови не з будь-яким предметом, а лише: 1) про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва; 2) про повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
45. Натомість Велика Палата Верховного Суду розтлумачила означені приписи так, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також щодо повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився (пункт 50 постанови). У такий спосіб Велика Палата Верховного Суду розширила повноваження органів Держгеокадастру зі звернення до суду з позовами порівняно з тими випадками, які були прямо визначені у статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та у пункті 5-1 Положення у відповідній редакції.
46. Зазначений висновок суперечить тому, який Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду сформулював у постановах від 5 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18 (пункти 46-53), від 9 вересня 2020 року у справі № 917/342/19 (пункти 6.13-6.17) та від 25 вересня 2020 року у справі № 921/341/19 (пункт 4.4). У вказаних постановах касаційний суд вказав, що орган Держгеокадастру не наділений повноваженнями зі звернення до суду з тими позовними вимогами, які заявив прокурор. Такий відступ від висновку щодо підтвердження прокурором повноважень на представництво інтересів держави у суді в означених справах та Велика Палата Верховного Суду у постанові у справі № 925/929/19 належно не мотивувала.
47. Аргументи прокурора у касаційній скарзі про невідповідність висновків судів першої й апеляційної інстанції висновку Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду, викладеному, зокрема, у постановах від 5 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18 і від 25 вересня 2020 року у справі № 921/341/19, Велика Палата Верховного Суду у постанові залишила поза увагою.
48. Видається, що справа № 925/929/19 була вдалою не для того, щоби надати широке тлумачення повноваженням органів Держгеокадастру звертатися з позовами до суду, а для того, щоби вказати на неможливість визначення належного позивача, виходячи з позовної вимоги, яка є неефективним способом захисту:
48.1. Не міг прокурор, вважаючи сільську раду відповідачем за вимогою про визнання незаконним і скасування її рішення, встановити, що відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Указане рішення сторони договору оренди вже реалізували. Воно вичерпало дію застосуванням. А тому вимога визнати незаконним і скасувати спірне рішення завідомо є неефективним способом захисту прав. На наше переконання, за цією вимогою визначати, що прокурор міг звернутися до суду в інтересах держави як позивач, не можна.
48.2. Оскільки саме сільська рада мала захищати права й інтереси територіальної громади, то вона і мала би бути позивачем. Причому за іншою (належною) вимогою - про визнання недійсним договору оренди - це було можливо. Тому прокурор мав подати позов в інтересах держави в особі сільської ради як однієї зі сторін оскарженого договору.
Судді:Т. О. АнцуповаО. Б. Прокопенко М. І. ГрицівВ. М. Сімоненко Д. А. ГудимаІ. В. Ткач Ж. М. ЄленінаС. П. Штелик Л. Й. Катеринчук
