ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Крет Г. Р. на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 02 лютого 2023 року в адміністративній справі № 260/3380/21(провадження № 133апп22) за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, виконувач обов`язків керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними
1. Для цілей цієї окремої думки насамперед потрібно викласти приводи та підстави звернення ОСОБА_1 до суду, фактичні передумови, нормативну базу спору, правові висновки оскарженого рішення суду першої інстанції, правову позицію та аргументацію Великої Палати за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції.
Так от, у серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області, КДКА відповідно), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України (далі - РАУ), Ради адвокатів Закарпатської області (далі - РА Закарпатської області), виконувач обов`язків керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєв О. В., Голова НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення), а також про зобов`язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
Вимоги мотивувала тим, що дії працівників НАЗК у частині направлення їй повідомлення, як члену дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області є протиправними і такими, що втручаються в діяльність адвокатури та посягають на незалежність адвокатури загалом.
Вважає, що направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45Закону № 1700-VII.
Позивачка також просила зважити на зміст, спосіб направлення та форму підпису повідомлення, зокрема й на те, що повідомлення:
- направлено їй як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування;
- не містить інформації про повноваження на підписання такого документа;
- не містить інформації про повноваження на підписання такого документа та що підписант має повноваження вимагати від позивачки надання будь-якої інформації;
- не містить інформації про законодавчо визначену можливість його підписання за допомогою електронного цифрового підпису.
Наголошувала, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
2. Закарпатський окружний адміністративний суд позовні вимоги задовольнив (рішення від 22 грудня 2021 року): визнав протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIIта щодо направлення їй повідомлення, а також про зобов`язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої статті 45 цього Закону.
Ухвалюючи таке рішення суд виходив із того, що на момент розгляду справи редакція підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала ОСОБА_1 як суб?єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що, у свою чергу, свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Також суд указав, що позаяк адвокатська діяльність є незалежною, то державні органи не можуть втручатись у її діяльність .
Крім того, уповноважена особа НАЗК у листі № 620/0/1-20 від 19 лютого 2020 року визнала, що на голову, заступників голови, членів ВКДКА та голову, заступників голови та членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення їх до осіб, які прирівнюються до уповноважених осіб на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд за наслідками апеляційного перегляду скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такого неподання. Оскаржуване повідомлення не підпадає під ознаки нормативно-правового акта та не містить ознак індивідуально-правового акта.
Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.
Вирішення питання про те, чи є позивачка як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов`язана вона подавати декларацію, належить до компетенції органів, уповноважених на складання адміністративного протоколу за несвоєчасне подання декларації, та органу досудового розслідування вразі притягнення до кримінальної відповідальності за неподання декларації. У випадку притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення цього питання буде відповідний суд під час розгляду справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.
Також суд зазначив, що позивачка не довела жодних фактів, підтверджених доказами, які б указували на те, що на час її звернення з позовом або на час розгляду її апеляційної скарги вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачці повідомлення порушили право позивачки на незалежність її адвокатської діяльності.
Крім того, суд виснував, що позивачка має право звернутися до адміністративного суду лише з позовом про захист її порушеного права, свободи чи інтересу, а не права, яке в майбутньому, імовірно, може бути порушено з боку суб`єктів владних повноважень.
4. Позивачка не примириласяз рішенням апеляційного суду та подала касаційну скаргу, в якій, покликаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Свої вимоги обґрунтовувала тим, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Адвокатська діяльність є незалежною, а тому державні органи не можуть втручатися в її роботу. Положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та абзацу другого частини третьої статті 45 Закону № 1700-VIІ не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки не дають змоги невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з?ясовувати свої обов?язки щодо подання декларації.
Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про непорушення її прав відповідачем станом на момент звернення до суду із цим позовом. Направленням їй повідомлення відповідач поклав на неї обов?язок подання декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.
Позивачка вважає також, що для правильного вирішення спору в цій справі достатньо встановити, чи є вона суб?єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, однак суд апеляційної інстанції не з?ясував цієї обставини.
Окремо позивачка наголосила, що склад суду апеляційної інстанції, який здійснював розгляд цієї справи, є неповноважним, оскільки їй та її представнику суд не повідомив про зміну свого складу та не роз?яснив право заявити йому відвід. А також, їй не направили належним чином засвідчену копію судового рішення, що вказує на упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Велика Палата 02 лютого 2023 року прийняла постанову, якою касаційну скаргу задовольнила частково: рішення судів попередніх інстанцій скасувала, а провадження закрила.
Ухвалюючи таке рішення, Велика Палата виходила з того, що обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов?язки у сфері публічно-правових відносин.
Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб?єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов?язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб?єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов?язків у зв?язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом
Направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов?язків для позивачки, тому оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на підставі такого повідомлення можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
Наприкінці Велика Палата дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
Позаяк направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
Також Велика Палата відхилила доводи касаційної скарги щодо розгляду справи неповноважним складом суду.
6. З постановою Великої Палати від 02 лютого 2023 року не погоджуємося, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
7. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо право чи свобода порушені або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у разі відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають установленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзаци перший-третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України у справі № 9-зп від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).
Гарантоване Основним Законом України право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, зокрема й дій чи бездіяльності Президента України, є видом охоронних (правоохоронних) відносин, які реалізуються шляхом участі в ньому відповідних юрисдикційних органів, діяльність яких прописана процесуальними (процедурними) нормами. Суб`єкт цих відносин, приміром, кожен, хто вважає, що його право порушено, контактує з уповноваженим юрисдикційним органом, опосередковує та реалізує своє право на позов (право на оскарження, право про захист свого блага) через відповідні процесуальні (процедурні) форми, у яких ці відносини набувають властивостей (ознак) процесуальних правовідносин.
8. Право на оскарження виникає тоді, коли дією чи бездіяльністю суб`єкта оскарження відбулося посягання на об`єкт права (матеріальне чи нематеріальне благо), з приводу якого (чи щодо якого) склалися правовідносини, шляхом винесення відповідного рішення, вчинення певної дії або зволікання із вчинення дій, які належить вчинити суб`єкту владних повноважень.
Право на оскарження в охоронному правовідношенні має (повинно мати) матеріальний прояв (властивості), стосуватися юридично значимих, конкретних життєвих (соціальних) обставин, з якими норми права пов`язують виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Таке право повинне мати під собою об`єктивно обґрунтовану матеріальну основу, свій предмет захисту, обсяг та межі порушеного права, існувати в просторі та часі, досягати рівня «спору» чи конфлікту.
У такому правовому відношенні кожен, хто має право на оскарження, наділяється повноваженнями на вчинення власних дій або/та вимагати від протилежної сторони виконувати свої зобов`язання та функції правомірно, а також має право вимагати конкретних дій від певного юрисдикційного органу, зокрема й суду, який не має стосунку до матеріального права того, хто звертається за його охороною до суду.
Звернення до суду є гарантією реалізації права на захист порушеного права, оскільки через застосування у процесуальному порядку заходів примусу, які надає держава відносно суб`єкта оскарження, досягається мета і виконується завдання процесу - здійснюється правосуддя, встановлюється (об`єктивна) істина і забезпечується захист матеріального права особи.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС України).
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи. Відповідні положення Конвенції знайшли своє втілення у статті 55 Конституції України, відповідно до якої, зокрема, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Гарантування приписом частини другої статті 55 Конституції України кожному права на доступ до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень є вимогою принципу верховенства права. Такий доступ не означає автоматичної незаконності цих рішень, дій або бездіяльності, а спрямований на перевірку в судовому порядку їх законності та правомірності, що не лише забезпечує ефективний захист прав і свобод кожної особи, якої стосується неправомірна діяльність суб`єктів владних повноважень, а й сприяє підтримці законності та правопорядку в цілому шляхом виявлення та усунення нелегітимних проявів у такій діяльності.
Як уже зазначалося, стаття 5 КАС України визначає право на звернення до суду та способи судового захисту.
Частина перша статті 77 названого процесуального закону визначає, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України у позовній заяві особа, яка стверджує про порушене її право, повинна навести зміст позовних вимог, викласти обставини, якими обґрунтовує свої вимоги, та зазначити докази, що підтверджують вказані обставини.
Із цих законодавчих положень випливає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві - хто, котрий саме суб`єкт владних повноважень порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права чи інтереси, які саме права чи інтереси були порушені, чи належать вони позивачу та які обставини про це свідчать.
Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право.
Зміст та обсяг порушеного права та виклад обставини, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть бути різними, але поряд із цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові рамки події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне із обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною / неприйнятною.
9. Як видно із матеріалів справи, ОСОБА_1 у своїй позовній заяві виклала зміст дій (на її думку, протиправних) відповідача, описала, в чому полягає порушення її прав та інтересів, сформулювала наслідки, які, з її погляду, настають внаслідок протиправних (на її думку) дій відповідача, як змогла, пояснила, яким чином і чому дії відповідача зачіпають її права та інтереси.
Зміст позовної заяви викладений в обсязі, з якого можна визначити характер спірних правовідносин і з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку ухвалити одне із рішень, продиктованих їхнім змістом.
З покликанням на норми Конституції України, Закону № 1700-VII та Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» позивачка просила визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення її суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ, а також відносно направлення їй повідомлення. Воднораз просила визнати протиправним рішення відповідача про зобов`язання її подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Позивачка вважає, що направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3та частини першої статті 45Закону № 1700-VII.
На її думку, діяльність адвокатури не є пов`язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII в частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
10. Повторимося, що Велика Палата вирішила, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду у порядку адміністративного судочинства, та у зв`язку із цим узагальнила, що такого роду й вигляду вимоги взагалі не підлягають судовому розгляду. Інакше кажучи, Велика Палата кваліфікувала фактичні підстави позову позивачки як такі, що не містять в собі ознак спору, що дає їй право на звернення до адміністративного суду за їхнім захистом.
11. Більшість суддів Великої Палати зійшлися на думці, що направлене позивачці повідомлення має винятково інформаційний характер, наявність якого надалі може спричинитися до виникнення правовідносин й ухвалення (постановлення) відповідних рішень уповноваженими органами, перевірка законності яких, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його (повідомлення) складання і надсилання, здійснюватиметься належним судом в рамках процедури вирішення [питань про винуватість особи у вчиненні делікту (корупційного або пов`язаного з корупцією)], під час якої така особа й оскаржить рішення, що ґрунтується на змісті (чи на підставі) такого повідомлення.
12. Ми не можемо погодитися з таким висновком, позаяк НАЗК як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, коли направляло позивачці повідомлення на підставі частини другої статті 512 Закону № 1700-VIІ, вже здійснило певні дії щодо контролю своєчасності подання декларацій суб`єктами декларування і фактично виснувало, що позивачка як членкиня КДКА є суб`єктом декларування відповідно до підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.
Саме повідомлення має не тільки і не стільки інформативний характер, але й містить в собі веління (як зазначено в самому повідомленні - «…Ви повинні…»), зобов`язальний припис (подати декларацію), за невиконання якого законом визначена відповідальність.
З того часу, коли відповідач вказав на необхідність подання декларації, позивачка, по суті, набула нового статусу - суб`єкта декларування, у якого виникають певні обов`язки, за невиконання яких настає визначена законом відповідальність.
Приміром, за умисне неподання суб`єктом декларування декларації передбачена кримінальна відповідальність (стаття 3663 КК України), а за несвоєчасне подання без поважних причин декларації - адміністративна відповідальність (стаття 1726 КУпАП).
13. За логікою більшості суддів Великої Палати, позивачка (вважаючи, що вона не є суб`єктом декларування) мала б проігнорувати надіслане їй спеціальним органом повідомлення, а потім - у разі притягнення її до адміністративної чи кримінальної відповідальності - доводити протиправність дій НАЗК щодо надсилання їй повідомлення, яке містить зобов`язання подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
Але те, що повідомлення НАЗК про необхідність подання декларації може слугувати приводом для початку переслідування адресата повідомлення за встановленими законом процедурами (за правилами кримінального чи деліктно-адміністративного процесуального закону), не заперечує факту використання НАЗК наданих йому законом повноважень, відповідно до яких він повинен діяти законно, а також не спростовує тієї реальності, що застосування цих повноважень стосувалось прав (чи інтересів) певної конкретної особи, яка вважає і обґрунтовує, чому такі дії та рішення спеціального суб`єкта владних повноважень у сфері запобігання корупції порушують її права, і врешті-решт описує спір, який виник між нею та відповідачем у зв`язку з діями та рішенням останнього, визначає його межі, вибирає спосіб захисту свого порушеного права, встановлений законом, й відповідно до принципу правомірного очікування сподівається на судовий захист свого порушеного права.
14. У такому аспекті звернення до адміністративного суду з вимогою визнати дії НАЗК щодо направлення повідомлення (яке містить зобов`язальний характер) не видається передчасним і таким, що не підлягає розгляду в національних судах, позаяк звернення стало наслідком, коли суб`єкт владних повноважень своїми діями спричинився до виникнення спірних правовідносин, в яких, з позиції позивачки, відбулося посягання на означені нею права, а також виникло право позивачки на вибір того способу захисту, який, знову-таки з погляду останньої, є належним, законним та ефективним.
15. Посилання на можливість позивачки скористатися способом захисту своїх порушених прав пізніше, тобто після повідомлення НАЗК про неподання позивачкою декларації і про обов`язок її подати протягом прописаного їй строку, не можна визнати коректним та правильним, бо воно більше стосується принципу доцільності, який не заперечує і не обмежує можливості звернення особи до адміністративного суду за захистом свого права і діяти відповідно до завдання адміністративного судочинства.
Вважаємо, що кожен має право на позов (у матеріальному аспекті) й право на звернення з позовом до суду (процесуальний аспект). Право на звернення до суду поєднує у собі також право на розгляд справи.
Право на розгляд справи, своєю чергою, означає, що справа буде розглянута та вирішена судом. Обов`язковою умовою дотримання цього права є те, що особі має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень. Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.
16. На наше бачення, у цій справі позивачка реалізовувала своє право на звернення до суду, зверталася до нього з вимогою вирішити спір із суб`єктом владних повноважень, який, на її думку, вчиняє протиправні дії.
Суд мав би дати відповідь на порушені у позовній заяві питання та вирішити спір по суті, адже саме після надсилання позивачці повідомлення між нею та НАЗК як центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, виникли адміністративно-правові відносини.
17. Нагадаємо вкотре, що правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.
Відповідно до статті 1 зазначеного Закону суб`єкти декларування - особи, зазначені в пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
Підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними в пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.
Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається НАЗК.
Згідно з положеннями статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.
Частиною першою статті 511 Закону № 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
Частиною другою статті 512 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону. Одночасно НАЗК письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, …>, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.
З аналізу наведених норм можна визначити, що НАЗК - єдиний орган, на який покладений обов`язок контролю подання суб`єктами декларування декларацій.
Не без того, що такий орган не вправі надсилати членам КДКА повідомлення про неподання декларації та зобов`язання подати таку декларацію, якщо для цього нема законних підстав. Але коли цей орган надсилає таке повідомлення, то відбувається реалізація ним своїх владних повноважень і задіюється процедура, за якої кожен, кому було надіслано таке повідомлення, зокрема, вправі в судовому порядку оскаржити такі дії чи рішення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду і вимагати перевірити, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, та з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
На наш погляд, обмеження можливості оскарження протиправних дій суб`єкта владних повноважень, який реалізує свої функції (здійснює фінансовий контроль та надсилає за результатами здійснення контролю повідомлення), порушують саму суть права на доступ до суду.
Обмеження повинні мати законну мету й бути не настільки великим, щоб спотворити саму сутність права на доступ до суду.
18. У рамках обставин цієї справи немає таких підстав, які б давали можливість виснувати, що заявлені позивачкою вимоги не підлягають судовому розгляду в національних судах.
Велика Палата мала всі підстави для розгляду справи по суті та ухвалення за наслідками такого розгляду відповідного рішення, яке мало бути дороговказом у справах за подібних правовідносин і відповідало б принципу процесуальної економії.
На нашу думку, таке рішення, яке ухвалила Велика Палата, не дозволяє жодній особі поставити під сумнів дії НАЗК в частині повідомлення про зобов`язання подавати декларації і водночас орієнтує на те, щоб такі особи чекали та захищали своє порушене право від окреслених дій НАЗК тільки у рамках судових проваджень про притягнення їх до відповідальності (адміністративної чи кримінальної) за неподання або невчасне подання декларації.
19. Підсумовуючи, ще раз хочемо наголосити, що коли позивачка чітко сформулювала свої позовні вимоги, визначила предмет та підстави позову, виклала свої мотиви щодо того, у чому порушено її право, і коли в суду першої інстанції не було причин залишити позовну заяву без розгляду з формальних підстав, то у Великої Палати були всі підстави для розгляду справи по суті та за результатами такого розгляду ухвалити відповідне рішення із визначенням правової позиції у спірних правовідносинах.
Судді: Ю. Л. Власов
М. І. Гриців
Г. Р. Крет
