Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2023 р. Справа № 440/4178/22Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Катунова В.В.
суддів: Ральченка І.М. , Чалого І.С.
за участю секретаря судового засідання Яковини В.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 17.08.2022 (суддя Н.Ю. Алєксєєва, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039) по справі № 440/4178/22
за позовом ОСОБА_1
до Національного агентства з питань запобігання корупції
про визнання протиправною та скасування довідки, висновку,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту ОСОБА_2 , позивач) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національного агентства з питань запобігання корупції (надалі по тексту також відповідач), у якій, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просила:
- визнати протиправною та скасувати довідку Національного агенства з питань запобігання корупції від 10.01.2022 №18/22 "Про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, після звільнення за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області";
- визнати протиправним та скасувати обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення від 12.01.2022, затверджений заступником голови Національного агенства з питань запобігання корупції ОСОБА_3 12.01.2022.
Підставою позову є незгода позивача з висновками відповідача, зробленими за наслідками перевірки НАЗК декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, після звільнення за 2020 рік, поданої позивачем як депутатом Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року провадження у справі закрито на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення питання.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що ухвала суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм матеріального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, в зв`язку з чим просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду без змін.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, вислухавши пояснення учасників судового засідання, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно з протоколом автоматизованого розподілу обов`язків з проведення перевірок від 23.06.2021 №773/0/14-21, Національним агентством проведено повну перевірку декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої депутатом Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області VІІ скликання ОСОБА_1 .
Вказана перевірка проводилась Національним агентством на підставі абз. 3 ч. 1 ст. 513 Закону України "Про запобігання корупції" та п.п. 2 п. 2 розділу II Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом Національного агентства від 29.01.2021 № 26/21.
Повну перевірку Національним агентством проведено в період з 24.06.2021 по 20.12.2021 та складено Довідку № 18/22 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, після звільнення за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області, зі змісту якої вбачається, що суб`єкт декларування при заповненні та поданні відповідної декларації за 2020 рік вказав недостовірні відомості.
У зв`язку з виявленням ознак кримінального правопорушення за результатами проведення повної перевірки декларації ОСОБА_1 , Національним агентством 12.01.2022 складено обґрунтований висновок.
Не погоджуючись із вказаними довідкою та обґрунтованим висновком відповідача, ОСОБА_2 звернулася до адміністративного суду з цим позовом.
Закриваючи провадження по справі, суд першої інстанції ьвиходив з того, що оскаржувані довідка та висновок в розумінні положення пункту 19 частини першої статті 4 КАС України не є рішеннями суб`єкта владних повноважень та, як наслідок, не можуть бути предметом спору. У зв`язку з чим, справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів, за результатом апеляційного розгляду справи, не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Предметом позовних вимог, заявлених позивачем у даній справі, є складені відповідачем Довідка № 18/22 від 10.01.2022 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, після звільнення за 2020 рік та обгрунтований висновок від 12.01.2022 щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, згідно яких у діях позивача вбачаються ознаки правопорушення, передбаченого ст. 3662 КК України.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За правилами частини першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
Отже, захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Основна мета позовного провадження є вирішення спору про право, який має свою структуру, що складається із предмету, підстави та змісту. Предметом завжди виступають суб`єктивні права, свободи чи інтереси, визнані в національному законодавстві, що знаходяться в стані правової невизначеності, подолання якої є визначальним для розуміння їхнього змісту, поновлення та реалізації. Підставами є обставини, що потягли за собою виникнення спору.
Таким чином, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, це не має самостійного правового значення.
Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема у постановах від 30 жовтня 2019 року у справі №316/2721/15-а (2-а/316/90/15), від 11 листопада 2020 року у справі №640/19903/19, від 26 липня 2021 року у справі №420/2068/19.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Статтею 6 Конвенції установлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, ЄСПЛ у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
Також у рішенні від 08 квітня 2010 року у справи «Меньшакова проти України» ЄСПЛ викладено конвенційні стандарти стосовно доступу до суду: «Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру. Таким чином, він втілює в собі «право на суд», яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на «розгляд» спору судом (див., наприклад, рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, п. 25, ЕСПЛ 2002-ІІ)».
У рішенні Веііеі V. Ргапсе (Белле проти Франції) ЄСПЛ визнав порушення права на доступ до суду у ситуації, де заявнику було відмовлено у судовому захисті, попри те, що закон сформував у нього очікування щодо можливості такого захисту. ЄСПЛ обґрунтував порушення статті 6 Конвенції тим, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним», а для цього особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права».
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
На підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
При цьому, пунктом 11 розділу III Порядку №26/21 передбачено, що про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей НАЗК повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.
Таким чином, у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей довідка про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта декларування у вигляді виникнення обов`язку (подати відповідну декларацію з достовірними відомостями) у встановлений такою довідкою строк.
Отже, спірна довідка містить владний припис НАЗК, що виданий ним на виконання владних управлінських функцій, визначених статтею 51-3 Закону №1700- VII, який стосується прав та інтересів позивача та дія якого вичерпується його виконанням.
З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17 Верховний Суд визначив загальні підходи до визначення ознак «потерпілого» від порушення законного інтересу:
(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;
(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);
(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.
Застосовуючи цей підхід до справи, що розглядається, колегія суддів бере до уваги, що на підставі пункту 10 розділу ІІІ Порядку №26/21 на офіційному вебсайті Національного агентства оприлюднюється довідка про результати проведення повної перевірки, у тому числі повторної, упродовж 10 робочих днів з дня її погодження, а також інформація про те, чи було направлено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інші вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації про фізичну особу та з дотриманням вимог статті 52-1 Закону.
У постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, аналізуючи питання щодо наявності підстав для закриття провадження у справі у разі виявленні після відкриття провадження у справі очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості, Верховний Суд зазначив, що оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті.
Таким чином, факт оприлюднення на офіційному вебсайті НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки, яка містить висновки про виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування (позивача), з огляду на його правовий статус особи, що займає особливо відповідальне становище (народного депутата), здійснює негативний вплив на гарантоване статтею 8 із Конвенції право на повагу до свого приватного і сімейного життя, яке охоплює сферу трудової діяльності, оскільки спричинює втручання (негативний влив) на ділову репутацію позивача (суб`єкта декларування) як державного діяча.
Колегія суддів також звертає увагу, що згідно з абзацом перший пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках. А згідно з абзацом першим пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.
Поряд із цим слід урахувати, що у випадку виявлення недостовірних відомостей та за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи подальші правовідносини виникають лише між суб`єктом декларування та НАЗК.
Таким чином, спірні правовідносини, які виникли у зв`язку із винесенням відповідачем спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і спірна довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішений у порядку адміністративного судочинства.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23 березня 2023 року у справі №160/4098/22, від 06 квітня 2023 року у справі №640/29515/21, від 15.06.2023 у справі 240/24844/21.
Оскільки обґрунтований висновок складається на підставі довідки, яка містить висновок про виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, та яка, підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, відповідно обґрунтований висновок також може бути оскарженим до адміністративного суду.
Крім того, твердження відповідача, про те, що спірна довідка не встановлює для позивача жодних обов`язків і строків виконання спростовується тим, що в силу абзацу 2 частини четвертої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» в разі виявлення у поданій позивачем декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями. Тобто, погоджена керівником спірна довідка в силу Закону створює обов`язок позивача, а не право вчинити дії, які корегують за вказівкою відповідача поведінку позивача стосовно відображення в декларації інформації.
При цьому, довідка НАЗК у випадку, коли у ній вказано про порушення декларантом вимог законодавства може впливати на проходження публічної служби (наприклад, проходження спеціальної перевірки, участь у конкурсних відборах в межах процедур, передбачених законодавством, при проходженні атестації, оцінюванні Етичною радою тощо). Крім того, у випадку незгоди декларанта з наявністю у декларації недостовірних відомостей довідка НАЗК породжує зобов`язання подати відповідну декларацію з достовірними відомостями (на підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII). У випадку подання виправленої декларації декларант по суті погоджується з порушеннями, викладеними у довідці НАЗК без можливості судового захисту.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що довідка та висновок є індивідуальними актами суб`єкта владних повноважень.
У зв`язку з чим, суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що довідка та обґрунтований висновок не можуть бути предметом спору та, як наслідок, справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про закриття провадження у справі було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 17.08.2022 по справі № 440/4178/22 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В.В. Катунов Судді І.М. Ральченко І.С. Чалий Постанова складена в повному обсязі 18.08.23.
