Єдиний державний реєстр судових рішень
УХВАЛА
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа №460/238/22
адміністративне провадження №К/990/33749/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Губської О.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції клопотання Національного агентства з питань запобігання корупції про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 460/238/22 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування пункту довідки,
УСТАНОВИВ:
У січні 2022 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (надалі - НАЗК, відповідач), у якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 4.1 розділу IV довідки НАЗК від 10 грудня 2021 року № 936/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради (по тексту - Довідка № 936/21).
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано пункт 4.1 розділу IV Довідки. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань НАЗК на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 992,40 грн.
Не погоджуючись з указаними судовими актами НАЗК звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року і ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою НАЗК з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України), а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 51-3 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України у спірних правовідносинах у розрізі питання правової природи оскаржуваної позивачкою Довідки № 936/21, а саме чи є вона рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути предметом судового контролю у суді адміністративної юрисдикції.
07 квітня 2023 року скаржником до Суду подано клопотання про передачу справи №460/238/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яке обґрунтоване наступними доводами.
Так, за твердженнями касатора, справа № 460/238/22 містить виключну правову проблему і її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Скаржник зазначає, що спір у зазначеній справі виник з приводу реалізації Національним агентством владних повноважень визначених положеннями статті 51-3 Закону № 1700-VII, а саме проведення Національним агентством перевірок декларацій, поданих суб`єктами декларування, які безпосередньо включають у себе контроль щодо правильності та повноти їх заповнення. Предметом оскарження у межах вказаного провадження є висновки, викладені у Довідці № 936/21, що була складена за результатами проведення повної перевірки декларації ОСОБА_1 .
Водночас касатор звертає увагу, що наразі адміністративними судами у спорах щодо оскарження довідок НАЗК, складених за результатами проведення повних перевірок декларацій, формується різна судова практика. Зокрема, деякі суди за наслідками розгляду таких спорів ухвалюють рішення по суті заявлених вимог, а деякі закривають провадження у справах з тих підстав, що такі довідки не є рішеннями суб`єкта владних повноважень та не можуть бути оскаржені в судовому порядку. Відтак, правова проблема полягає у застосуванні адміністративними судами різних підходів до тлумачення положень пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, яким визначено загальні критерії акта індивідуальної дії.
Також скаржник відмічає, що на даний час існує дві протилежні позиції касаційних судів щодо визначення правової природи довідок за результатами проведення НАЗК повних перевірок декларацій, а саме:
- у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду від 07 червня 2023 року у справі № 757/37614/19 міститься висновок про те, що рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації не тягне за собою безпосередньо виникнення для особи, декларація якої перевірялася, будь-яких правових наслідків, так само як саме по собі рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації є по суті формою акта перевірки, що складається за наслідками здійснення заходів фінансового контролю уповноваженим органом;
- натомість, у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 березня 2023 року у справі від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 викладено позицію про те, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
З урахуванням наведеного НАЗК уважає, що формування судами касаційної інстанції різної за змістом судової практики у вказаній категорії справ не забезпечує її єдність і суперечить принципу рівності всіх учасників перед законом. Тож оскільки у даному випадку наявні як якісні, так і кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми у межах порушеного питання, на думку НАЗК, для забезпечення єдності судової практики слід застосувати процесуальний механізм, який є ефективним, а саме передати справу №460/238/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Колегія суддів, дослідивши доводи заявленого клопотання про передачу справи №460/238/22 на розгляд до Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної проблеми у формуванні єдиної правозастосовної практики в подібних судових спорах, вважає що у задоволенні останнього необхідно відмовити.
Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Підстава для передачі касаційним судом справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, визначена частиною п`ятою статті 346 КАС України, передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в судовому рішенні від 26 березня 2019 року у справі № 804/15369/13-а, для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:
справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
Згідно з частиною першою статті 347 КАС України, питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Положеннями статті 2 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) визначено, що суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Судом касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 КАС України є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закону № 1402-VIII діє, зокрема, Касаційний адміністративний суд. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.
Отже, до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення захисту прав, свобод або інтересів. Реалізація таких повноважень пов`язана з наявністю правових проблем.
Як зазначалося вище, правовою підставою необхідності передачі справи № 460/238/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду скаржник визначив частину п`яту статті 346 КАС України - справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Доводи скаржника, наведені в обґрунтування заявленого клопотання, ґрунтуються на існуванні різної судової практики адміністративних судів у вказаній категорії справ і наявності двох протилежних позицій судів касаційної інстанції - Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Стосовно наявності кількісного критерію, а саме значного переліку подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах, то колегія суддів зауважує, що до повноважень Верховного Суду, як суду касаційної інстанції, належить перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, а також формування висновків щодо застосування норм права.
Зазначене інтерпретовано у касаційній скарзі НАЗК у справі № 460/238/22, адже підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник визначив неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
До того ж, частина п`ята статті 242 КАС України закріплює обов`язок суду при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду.
Отже, саме Верховний Суд формує висновки, які є обов`язковими для врахування судами першої та апеляційної інстанцій.
За таких умов, означені міркування касатора не свідчать про наявність виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, та не створюють підстави для передачі даної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відносно наведених скаржником у клопотанні якісних критеріїв наявності виключної правової проблеми, а саме, існування протилежних позицій касаційних судів щодо застосування однієї і тієї ж норми права, колегія суддів вказує наступне.
Однією із умов, за яких справа може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду є відсутність єдиного підходу касаційних судів різної юрисдикції у складі Верховного Суду у питанні визначення юрисдикції спорів через призму застосування одних і тих же норм права у подібних правовідносинах.
У свою чергу, подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Проаналізувавши зміст правовідносин у справах № 757/37614/19 і № 160/4098/22, розглянутих касаційними судами різних юрисдикцій, на які посилається касатор, колегія суддів встановила наступне.
Так, 07 червня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду розглянув справу № 757/37614/19 за позовом ОСОБА_2 до НАЗК про захист честі, гідності та ділової репутації шляхом спростування недостовірної інформації.
З тексту вказаної постанови касаційного суду слідує, що виникнення спірних правовідносин було зумовлено тим, що НАЗК на своєму офіційному сайті розмістило інформацію про наявність у діях ОСОБА_2 , міністра енергетики та вугільної промисловості України, ознак корупційного діяння, яка, на думку останнього, є недостовірною, що підтверджено рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року у справі № 826/16495/17. Відтак, оскільки поширена НАЗК про інформація є недостовірною та знаходиться у вільному доступі необмеженого кола осіб, ОСОБА_2 звернувся до цивільного суду з позовом про захист честі, гідності та ділової репутації шляхом спростування недостовірної інформації.
У названій постанові від 07 червня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду зазначив: « Рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації не тягне за собою безпосередньо виникнення для особи, декларація якої перевірялася, будь-яких правових наслідків, так як саме по собі рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації є по своїй суті формою акта перевірки, який складається за наслідками здійснених заходів контролю контролюючими органами.».
Однак, колегія суддів звертає увагу, що наведений висновок суду касаційної інстанції формувався судом касаційної інстанції через призму положень статті 277 Цивільного кодексу України, відповідно до частини першої якої фізична особа, особисті немайнові права якої порушено внаслідок поширення про неї та (або) членів її сім`ї недостовірної інформації, має право на відповідь, а також на спростування цієї інформації. Юридичним складом правопорушення, наявність якого може бути підставою для задоволення позову про захист гідності, честі , є сукупність таких обставин: а) поширення інформації, тобто доведення її до відома хоча б одній особі у будь-який спосіб; б) поширена інформація стосується певної фізичної чи юридичної особи, тобто позивача; в) поширення недостовірної інформації, тобто такої, яка не відповідає дійсності; г) поширення інформації, що порушує особисті немайнові права, тобто або завдає шкоди відповідним особистим немайновим благам, або перешкоджає особі повно і своєчасно здійснювати своє особисте немайнове право.
Тобто, у цивільній справі № 757/37614/19 предметом оцінки судами була інформація, оприлюднена НАЗК за результатами здійснення повної перевірки декларації ОСОБА_2 , поданої за 2016 рік, у розрізі того, чи порушує така інформація честь, гідність та ділову репутацію позивача.
Відтак, у справі № 757/37614/19 позов ОСОБА_2 був спрямований на захист його немайнових прав, порушених, на його думку, внаслідок поширення про нього недостовірної інформації.
Між тим принагідно зазначити, що у названій вище постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду від 07 червня 2022 року суд касаційної інстанції зазначив: « Так, позивач в порядку адміністративного судочинства вирішував питання щодо протиправності зазначених рішень НАЗК та про скасування даних рішень, а тому він не позбавлений можливості вирішувати питання і щодо видалення даних рішень та інформації з сайту НАЗК в порядку адміністративного судочинства, як наслідки які випливають з ухваленого рішення про скасування рішень НАЗК.». Вказане свідчить, що прийняті відносно ОСОБА_2 рішення НАЗК були ним оскаржені в порядку КАС України до адміністративного суду.
У свою чергу, Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 23 березня 2023 року розглянуто справу № 160/4098/22 за позовом ОСОБА_3 до НАЗК, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Національного антикорупційного бюро України, про визнання протиправними та скасування підпунктів довідки і висновку.
Так, у вказаній справі предметом судового контролю є підпункти 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_3 , народним депутатом України IX скликання, від 04 лютого 2022 року № 87/22, і обґрунтований висновок щодо правопорушення, пов`язаного з корупцією, складеного за результатами здійснення повної перевірки декларації ОСОБА_3 за 2020 рік.
Предметом касаційного оскарження у справі № 160/4098/22 була постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, якою провадження у справі було закрито з тих підстав, що довідка та обґрунтований висновок є по своїй суті формою акта перевірки, який складається за наслідками здійснених заходів контролю контролюючими органами, та вони не породжують правових наслідків для осіб, які перевіряються, а отже, не можуть бути предметом судового спору.
Відтак, порушене перед судом касаційної інстанції у справі № 160/4098/22 питання полягало у тому, чи є довідка та обґрунтований висновок НАЗК, складені за результатами здійснення повної перевірки декларації, рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України.
Як слідує зі змісту постанови від 23 березня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми КАС України у взаємозв`язку з положеннями Закону № 1700-VII, визначив правову природи оспорюваних актів НАЗК, сформувавши висновок про те, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
Тож у підсумку суд касаційної інстанції у справі № 160/4098/22 виснував, що спірні правовідносини, які виникли у зв`язку із винесенням відповідачем спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і спірна довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішений у порядку адміністративного судочинства. Оскільки обґрунтований висновок складається на підставі довідки, яка містить висновок про виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, та яка, підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, відповідно обґрунтований висновок також може бути оскарженим до адміністративного суду.
Таким чином, у межах вирішення публічно-правового спору в адміністративній справі №160/4098/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду сформував правовий висновок щодо правової природи довідки НАЗК і наявності у неї ознак акта індивідуальної дії саме у площині публічних правовідносин крізь призму положень КАС України.
Отже, ключовим у розв`язанні порушеного питання є те, що на відміну від справи адміністративної юрисдикції № 160/4098/22, у справі, розглянутій касаційним судом цивільної юрисдикції, оскаржувані рішення НАЗК не були самостійним предметом судового контролю і не перевірялися на предмет їх законності та обґрунтованості, з чого можна зробити висновок про те, що при вирішенні спору про захист немайнових особистих прав особи -позивача - честі, гідності та ділової репутації шляхом спростування недостовірної інформації немає значення чи є розпорядником поширеної інформації суб`єкт владних повноважень, адже цивільний суд лише встановлює чи порушено особисті немайнові права особи поширенням недостовірної інформації.
Підсумовуючи вищенаведене колегія суддів констатує, що різна правова природа правовідносин у справі цивільної юрисдикції № 757/37614/19 (захист немайнових особистих прав - честі, гідності та ділової репутації шляхом спростування недостовірної інформації) і у справі адміністративної юрисдикції № 160/4098/22 (захист прав, свобод та інтересів, порушених рішенням суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій), тобто відмінність предмету правового регулювання, а також різне матеріально-правове регулювання правовідносин (норми цивільного та адміністративного процесуального законодавства) дають підстави дійти висновку про те, що правовідносини у вказаних справах не є подібними.
За таких обставин, наведені у клопотанні НАЗК обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстави для передачі справи № 460/238/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
З огляду на це у клопотання НАЗК задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 345, 346, 359 КАС України, Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити у задоволенні клопотання Національного агентства з питань запобігання корупції про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 460/238/22 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування пункту довідки.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько
О.А. Губська ,
Судді Верховного Суду
