Єдиний державний реєстр судових рішень
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2024 року Справа № 160/2875/24 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіЗлатіна Станіслава Вікторовича за участі секретаря судового засіданняДубина Ю.О. за участі: представника позивача представника відповідача Стрельников Є.А. Таран А.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 та Фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу та акту
УСТАНОВИВ:
Позивач звернувся з позовом до суду, у якому просить:
визнати протиправним та скасувати наказ на перевірку від 01.02.2022 року № 12-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", в частині призначення та проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки стосовно земельних ділянок за кадастровими номерами: 1222381500:02:006:0025; 1222381500:02:006:0029; 1222381500:02:006:0023; 1222381500:02:006:0040; 1222381500:02:006:0038; 1222381500:02:006:0042; 1222381500:02:006:0026; 1222381500:02:006:0046; 1222381500:02:006:0024; 1222381500:02:006:0037; 1222381500:02:006:0031; 1222381500:02:006:0043; 1222381500:02:006:0030; 1222381500:02:006:0027; 1222381500:02:006:0033; 1222381500:02:006:0041; 1222381500:02:006:0028; 1222381500:02:006:0036; 1222381500:02:006:0032; 1222381500:02:006:0044; 1222381500:02:006:0034; 1222381500:02:006:0035; 1222381500:02:006:0039, що перебувають у користуванні фізичних осіб підприємців ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .
визнати протиправним та скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою Головного управління Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 14.02.2022 року № 12-ДК/11/АП/09/011-22.
Позовні вимоги обгрунтовані тим, що відповідач під час прийняття наказу порушив припису Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), внаслідок цього протиправно провів перевірку. Лист прокуратури не є підставою для проведення перевірки згідно вимог Закону № 877-V.
Ухвалою суду 08.02.2024 року відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження.
Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, у якому просить суд відмовити у задоволенні позову, оскільки перевірка проведена на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідач провів державний нагляд (контроль) за дотримання земельного законодавства на підставі листа Дніпропетровської обласної прокуратури від 06.12.2021 року № 09/2-5796-21. Виїздом на місце за результатами візуального обстеження та інформації з технічного звіту з геодезичних робіт щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) державним інспектором відповідача встановлено, що на спірних земельних ділянках розташовані сонячні панелі; наявність капітальних споруд не встановлено. Отже, земельні ділянки у власність чи користування позивачів не передавались.
Ухвалою суду від 28.02.2024 року закрито провадження у справі в частині наступних заявлених позовних вимог: визнати протиправним та скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 14.02.2022 року № 12-ДК/11/АП/09/011-22; поновлено позивачам строк звернення з даним позовом до суду та замінено первісних позивачів та належних позивачів ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 .
Ухвалою суду від 11.03.2024 року закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
Позивач у судовому засіданні підтримав заявлені позовні вимоги.
Відповідач у судовому засіданні заперечував проти позову.
Суд, дослідивши письмові докази та електронні докази (відезапис), наявні у матеріалах справи, заслухавши пояснення представників сторін, встановив наступне.
Відповідач наказ на перевірку від 01.02.2022 року № 12-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", копія якого міститься у матеріалах справи.
Вказаним наказом наказано провести перевірку стосовно наступних земельних ділянок: за кадастровими номерами: 1222381500:02:006:0025; 1222381500:02:006:0029; 1222381500:02:006:0023; 1222381500:02:006:0040; 1222381500:02:006:0038; 1222381500:02:006:0042; 1222381500:02:006:0026; 1222381500:02:006:0046; 1222381500:02:006:0024; 1222381500:02:006:0037; 1222381500:02:006:0031; 1222381500:02:006:0043; 1222381500:02:006:0030; 1222381500:02:006:0027; 1222381500:02:006:0033; 1222381500:02:006:0041; 1222381500:02:006:0028; 1222381500:02:006:0036; 1222381500:02:006:0032; 1222381500:02:006:0044; 1222381500:02:006:0034; 1222381500:02:006:0035; 1222381500:02:006:0039.
Наказ прийнято на підставі листа Дніпропетровської обласної прокуратури від 06.12.2021 року № 0/2-5796-21, у якому висловлено прохання вижити заходів державного контролю та провести перевірку додержання вимог земельного законодавства України щодо використання наступних земельних ділянок: за кадастровими номерами: 1222381500:02:006:0025; 1222381500:02:006:0029; 1222381500:02:006:0023; 1222381500:02:006:0040; 1222381500:02:006:0038; 1222381500:02:006:0042; 1222381500:02:006:0026; 1222381500:02:006:0046; 1222381500:02:006:0024; 1222381500:02:006:0037; 1222381500:02:006:0031; 1222381500:02:006:0043; 1222381500:02:006:0030; 1222381500:02:006:0027; 1222381500:02:006:0033; 1222381500:02:006:0041; 1222381500:02:006:0028; 1222381500:02:006:0036; 1222381500:02:006:0032; 1222381500:02:006:0044; 1222381500:02:006:0034; 1222381500:02:006:0035; 1222381500:02:006:0039.
Судом під час розгляду справи встановлено, що вказані земельні ділянки використовуються позивачами для розміщення сонячних панелей з метою виробництва електричної енергії.
У матеріалах справи міститься копії свідоцтв на право власності позивачів на нерухоме майно за адресами, що співпадають з адресами земельних ділянок.
Також судом встановлено, що позивачі є фізичним особами підприємцями, що підтверджується витягами з ЄДРПОУ, які містяться у матеріалах справи.
Відповідач не направляв позивачам оскаржуваний наказ та не повідомляв позивачів про проведення перевірки; позивачі не були присутні під час проведення перевірки .
Щодо правомірності видання оскаржуваного наказу.
Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, за якими, зокрема: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
Названі конституційні приписи, перебуваючи у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України та законами України цілей їх утворення, в межах повноважень та у визначений спосіб.
Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Аналогічні за змістом положення містяться в статті 1 ЗК України.
Згідно зі статтею 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина перша).
Частинами другою, третьою статті 2 ЗК України визначено, що суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Відповідно до частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі Закон № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У пояснювальній записці до проєкту Закону № 963-IV визначено, що ціллю його розробки було удосконалення порядку здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, запобігання правопорушень пов`язаних із порушеннями земельного законодавства та вжиття відповідних заходів щодо їх усунення. Завданням цього Закону є регулювання питань у галузі використання та охорони земель, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідація негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних властивостей земель.
Прийняття запропонованого законопроєкту дасть можливість поліпшити профілактичну роботу з попередження порушень земельного законодавства, підвищити ефективність здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а також посилити контроль за дотриманням вимог земельного законодавства при вилученні і наданні земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, обліку і реєстрації землевласників і землекористувачів.
З прийняттям Закону № 963-IV у його статті 1 було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:
охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення
Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону № 963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.
Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.
Як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.
Суд зазначає, що використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.
одним із конституційних принципів, на якому повинна базуватися діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, є принцип, відповідно до якого ці органи, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).
Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб`єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.
Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Положеннями частини другої статті 2 Закону № 877-V визначено чіткий перелік відносини, на які його дія не поширюється, а саме: відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Частинами другою, третьою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, установлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Згідно із частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Отже, норми цього Закону поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині другій цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах третій - п`ятій цієї статті - щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Водночас відповідно до статті 19 Господарського кодексу України держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб`єктів господарювання, зокрема у сфері земельних відносин - за використанням і охороною земель.
У статті 153 Господарського кодексу України зазначено, що суб`єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов`язаний використовувати природні ресурси відповідно до цільового призначення, визначеного при їх наданні (придбанні) для використання у господарській діяльності.
Водночас відповідно до частини другої статті 5 Закону № 877-V Кабінет Міністрів України постановою від 03 жовтня 2018 року № 801 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру» затвердив критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Критерії).
Отже, дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів, оскільки провадження суб`єктом земельних відносин господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель несе ризики настання негативних наслідків від провадження такої, що вимагає здійснення контрольних функцій з боку держави для забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу, а також повинно забезпечуватися використання ними владних повноважень виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Суд наголошує на тому, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви, зокрема, він є одним із визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Зокрема, у пунктах 70- 71 рішення в справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), ухваленого 20 жовтня 2011 року (набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року), Європейський суд з прав людини, аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 08 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal.), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v.), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприяти юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною (inter alia), санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме собою суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, п. 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74).
Цілі й завдання Закону № 877-V корелюються з повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів, визначеними Законом № 963-IV. Одночасно норми Закону № 877-V варто застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, разом із нормами спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не суперечать змісту цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю.
Суд вважає, що саме такий підхід відповідає основним принципам державного нагляду (контролю), тим самим усуває невідповідність критерію «якості закону», який притаманний обом законам, оскільки принцип «належного урядування» є вкрай важливим для розбудови правової держави. Кожна посадова особа суб`єкта владних повноважень під час ухвалення рішення та вчинення певної дії має дотримуватися зазначеного принципу, оскільки дотримання всіх його складових дозволяє забезпечити високий рівень правовладдя в Україні.
До того ж Верховний Суд принагідно зазначає, що з дня набрання чинності - 27 травня 2021 року - Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (далі - Закон № 1423-IX) статтю 2 Закону № 877-V доповнено новою частиною, згідно з якою дія вказаного Закону поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель, а в Законі № 963-IV статтю 9 доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Тобто із прийняттям Закону № 1423-IX остаточно ліквідовано суперечності в розумінні законодавства, яким урегульовано процедуру здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, які полягали в його складності, розпорошеності та колізійності та слугували причиною виникнення спору в цій справі через можливість неоднозначного тлумачення цих норм.Отже, унесені зміни до Закону № 877-V згідно із Законом № 1423-IX лише підтверджують правильність підходу, висловленого в цій постанові, щодо відсутності законодавчої заборони на поширення дії Закону № 877-V на перевірки, передбачені Законом № 963-IV.
Слушними є також висновки, викладені в рішенні ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11, п. 170, 171). Зокрема, характеризуючи загальні принципи законності втручання, Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, крім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (рішення у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр.), заява № 23224/94, п. 55); «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи (рішення у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів (рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46).
Відтак відповідними критеріями, за якими визначається якість норми національного права, є такі: доступність норми права, що визначається можливістю фізичних та юридичних осіб, до яких вона звернена, ознайомитися зі змістом норми права; передбачуваність її застосування - має місце, якщо її формулювання є достатньо чіткими з урахуванням специфіки відповідних суспільних відносин, зокрема статусів їхніх учасників, щоб дати змогу учасникам суспільних відносин передбачити в розумних межах у світлі особливостей конкретних обставин наслідки, що може потягти за собою те чи інше їх діяння; наявність гарантій проти її свавільного застосування, тобто національне законодавство повинно давати приватним особам належне уявлення про обставини та умови, за яких представники влади мають повноваження вдатись до заходів, що зачіпають права приватних осіб.
З урахуванням викладеного підходу ЄСПЛ виправданим є застосування правил та порядку, визначених Законом № 877-V, під час проведення заходів контролю за використанням та охороною земель як таких, що гарантують певну передбачуваність наслідків від дій контролюючого органу, захист від свавільного втручання контролюючого органу. У такий спосіб процедурна визначеність заходів контролю сприяє дотриманню правомірної поведінки всіма учасниками правовідносин у сфері контролю за дотриманням вимог земельного законодавства.
Застосовуючи зазначений підхід до вирішення спору, суд формує такий правовий висновок у спірних відносинах:
1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;
3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).
З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи доцільно зазначити, що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).
Суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.
Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.
Здійснення державного контролю за використанням та охороною земель належить до безпосередніх повноважень Держгеокадастру як уповноваженого органу, та із цією метою Закон № 963-IV надає інспекторам Держгеокадастру право проводити перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і складати акти та протоколи про адміністративні правопорушення за їх наслідками, а також розглядати справи про адміністративні правопорушення і давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи).
Аналогічну правову позицію у спірних правовідносинах займає Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 12 грудня 2023 року справа № 160/7116/19.
Суд зазначає, що Закон № 877-V не містить такої підстави для проведення перевірки (планової або позапланової) як лист (звернення) органу прокуратури.
Одночасно судом під час розгляду справи встановлено, що позивачі не були повідомленні про прийняття оскаржуваного наказу та проведення на його підставі перевірки, були позбавлені можливості взяти участь у проведенні перевірки на підставі оскаржуваного наказу, а також позивачі були позбавлені можливості використати своє право не допустити посадових осіб відповідача до перевірки, а тому позивач вправі оскаржити у судовому порядку наказ від 01.02.2022 року № 12-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".
За вказаних обставин, оскільки наказ відповідача винесено всупереч вимог Закону № 877-V, то останній є протиправним та підлягає скасуванню.
Також судом під час розгляду справи встановлено, що під час призначення та проведення перевірки позивач допустив суттєві, а не суто формальні, порушення вимог чинного законодавства України, а саме: призначення та проведення перевірки без встановленої чинним законодавством України підстави та з порушенням права позивачів на участі у процесі перевірки, внаслідок чого спричинені наслідки, які унеможливили реалізацію позивачами своїх прав під час призначення перевірки та їх захист під час проведення перевірки.
Невиконання вимог Закон № 877-V під час призначення та проведення перевірки та визнання протиправним та скасування наказу від 01.02.2022 року № 12-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", призводить до:
визнання самої перевірки призначеної на проведеної на підставі наказу від 01.02.2022 року № 12-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" незаконною;
визнання протиправними дій посадових осіб Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області, які проводили перевірку наступних земельних ділянок за кадастровими номерами: 1222381500:02:006:0025; 1222381500:02:006:0029; 1222381500:02:006:0023; 1222381500:02:006:0040; 1222381500:02:006:0038; 1222381500:02:006:0042; 1222381500:02:006:0026; 1222381500:02:006:0046; 1222381500:02:006:0024; 1222381500:02:006:0037; 1222381500:02:006:0031; 1222381500:02:006:0043; 1222381500:02:006:0030; 1222381500:02:006:0027; 1222381500:02:006:0033; 1222381500:02:006:0041; 1222381500:02:006:0028; 1222381500:02:006:0036; 1222381500:02:006:0032; 1222381500:02:006:0044; 1222381500:02:006:0034; 1222381500:02:006:0035; 1222381500:02:006:0039, що перебувають у користуванні фізичних осіб підприємців ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ;
визнання незаконними висновків посадових осіб Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області, які містяться у акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою Головного управління Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 14.02.2022 року № 12-ДК/11/АП/09/011-22;
та відсутності жодних правових наслідків такої перевірки (незаконна перевірка не створює жодних правових наслідків).
За вказаних обставин позовні вимоги є обгрунтованими.
Судовий збір підлягає стягненню з відповідача у відповідності до статті 139 КАС України.
Керуючись ст. 241-246 , Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
УХВАЛИВ:
Адміністративний позов фізичної особи підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , код НОМЕР_1 ), фізичної особи підприємця ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 , код НОМЕР_2 ) до Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області (49006, м. Дніпро, вул. Філософська, 39, код ЄДРПОУ 39835428) про визнання протиправним та скасування наказу та акту задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області від 01.02.2022 року № 12-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" в частині призначення та проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки стосовно земельних ділянок за кадастровими номерами: 1222381500:02:006:0025; 1222381500:02:006:0029; 1222381500:02:006:0023; 1222381500:02:006:0040; 1222381500:02:006:0038; 1222381500:02:006:0042; 1222381500:02:006:0026; 1222381500:02:006:0046; 1222381500:02:006:0024; 1222381500:02:006:0037; 1222381500:02:006:0031; 1222381500:02:006:0043; 1222381500:02:006:0030; 1222381500:02:006:0027; 1222381500:02:006:0033; 1222381500:02:006:0041; 1222381500:02:006:0028; 1222381500:02:006:0036; 1222381500:02:006:0032; 1222381500:02:006:0044; 1222381500:02:006:0034; 1222381500:02:006:0035; 1222381500:02:006:0039, що перебувають у користуванні фізичних осіб підприємців ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .
Стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь фізичної особи підприємця ОСОБА_1 сплачену суму судового збору у розмірі 1211,20 грн.
Стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь фізичної особи підприємця ОСОБА_2 сплачену суму судового збору у розмірі 1211,20 грн.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення суду складений 11 березня 2024 року.
Суддя С.В. Златін
