Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Власова Ю. Л., Мазура М. В., Мартєва С.Ю.,
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2024 року у справі № 990/302/23 (провадження № 11-58заі24) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення
Історія справи
У листопаді 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), в якому просив визнати протиправним та скасувати її рішення № 110/зп-23 від 12 жовтня 2023 року про винесення на розгляд засідання Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення колегії ВККС «Про результати кваліфікаційного оцінювання судді Вінницького окружного адміністративного суду ОСОБА_1. на відповідність займаній посаді» від 24 квітня 2019 року № 123/ко-19 (далі - Спірне рішення).
У позовній заяві, зокрема, йшлося про те, що у Комісії не було підстав виносити зазначене питання на розгляд у пленарному складі, оскільки рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2020 року у справі № 9901/577/19 рішення колегії ВККС про відповідність позивача займаній посаді було визнано таким, що набрало чинності з 09 вересня 2019 року (дня набрання чинності судовим рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року у справі № 120/1949/19-а, яким скасовано висновок Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) стосовно ОСОБА_1 ).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 березня 2024 року провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суд першої інстанції виходив з того, що Спірне рішення є процедурним і за правилами, встановленими Регламентом ВККС, приймається протокольно. Викладення цього рішення окремим документом не змінює його правової природи. Суд зазначив, що вказане рішення не породжує правових наслідків для позивача, не впливає на його права, обов`язки та інтереси як судді, а тому не може бути самостійним предметом спору.
Також суд зазначив, що Спірне рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду та перебуває поза межами юрисдикції не лише адміністративного суду, але й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до цього суду.
На обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначав, що Спірне рішення порушує його права та інтереси, оскільки передбачає продовження оцінювання на відповідність займаній посаді, яке вже є завершеним.
Позивач вважав, що оскільки рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2020 року у справі № 9901/577/19 встановлено, що рішення ВККС від 24 квітня 2019 року № 123/ко-19 набрало чинності з 09 вересня 2019 року, у ВККС немає правових підстав продовжувати кваліфікаційне оцінювання щодо нього.
Посилався також на те, що Регламентом ВККС не передбачено викладу окремим документом рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення її колегії про відповідність судді займаній посаді.
Позивач вважав, що за своєю природою Спірне рішення є актом індивідуальної дії, який містить приписи про його права та законні інтереси, у зв`язку з чим таке рішення може бути самостійним предметом оскарження до суду.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою від 20 червня 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2024 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду в цілому погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Спірне рішення є процедурним, не породжує правових наслідків для позивача, а тому не може бути самостійним предметом судового оскарження. Це рішення з урахуванням його змісту та вирішених питань не має впливу на права, обов`язки та інтереси позивача як судді, не припиняє таких його повноважень і не є обставиною, з якою закон пов`язує можливість його звільнення з цієї посади, не звужує і не скасовує його прав, а отже, не породжує й правовідносин, у яких виникає публічно-правовий спір, за результатом вирішення якого може бути ухвалене судове рішення, яке б відповідало завданню адміністративного судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду, що Спірне рішення не породжує правових наслідків для позивача, є помилковим з таких міркувань.
Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Частинами першою та другою статті 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
У статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.
За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи.
Як підсумок, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень [такі ж висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 28)].
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов`язку.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У цій справі позивач оскаржував рішення ВККС про винесення на розгляд засідання Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення колегії ВККС «Про результати кваліфікаційного оцінювання судді Вінницького окружного адміністративного суду ОСОБА_1. на відповідність займаній посаді».
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодилася й Велика Палата Верховного Суду, виходив з того, що Спірне рішення є процедурним і не породжує правових наслідків для позивача, не впливає на його права, обов`язки та інтереси як судді, а тому не може бути самостійним предметом спору.
На наше переконання, такий висновок не відповідає обставинам справи, оскільки вважаємо, що Спірне рішення впливає на права, обов`язки та інтереси позивача, адже до прийняття такого рішення Комісією ОСОБА_1 вважав, що пройшов процедуру кваліфікаційного оцінювання. Водночас наявність оскаржуваного рішення Комісії свідчить, що процедура кваліфікаційного оцінювання є незавершеною (продовжується), що породжує для нього [позивача] правові наслідків у виді обов`язку продовжити кваліфікаційне оцінювання, яке він вважав завершеним.
За правилами частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.
Частиною першою статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) визначено, що кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
Отож ВККС є уповноваженим суб`єктом з питань проведення кваліфікаційного оцінювання суддів та прийняття рішення за його результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на рішення, дії чи бездіяльність якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України, в тому числі й щодо прийняття рішень у межах своїх повноважень.
У позовній заяві та апеляційній скарзі позивач покликався на відсутність повноважень ВККС приймати Спірне рішення та порушення статті 8 Конвенції, яке полягає у втручанні в приватне життя, оскільки, будучи суддею, він [ ОСОБА_1 ] і надалі вважається таким, що не пройшов кваліфікаційне оцінювання всупереч висновкам ВККС, викладеним у рішенні від 24 квітня 2019 року № 123/ко-19, та рішенню Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2020 року у справі № 9901/577/19.
Згідно із частиною другою статті 88 Закону № 1402-VІІІ суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.
Позивач вважав Спірне рішення протиправним і таким, що має бути скасованим, оскільки щодо нього кваліфікаційне оцінювання є завершеним, а тому відсутні підстави для винесення на розгляд засідання Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення колегії ВККС «Про результати кваліфікаційного оцінювання судді Вінницького окружного адміністративного суду ОСОБА_1. на відповідність займаній посаді» та продовження його кваліфікаційного оцінювання.
Наголошуємо, що перевірка рішення ВККС, яке оскаржується, на предмет дотримання принципів, наведених у частині другій статті 2 КАС України, про що наголошує позивач, є гарантією досягнення мети адміністративного судочинства - ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичної особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень.
На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду більшістю голосів дійшла помилкового висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України без установлення (урахування) порушених прав, свобод чи інтересів позивача. Такий висновок не ґрунтується на нормах процесуального права та суперечить приписам частини другої статті 88 Закону № 1402-VІІІ.
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.
Судді Н. В. Шевцова
Ю. Л. Власов
М. В. Мазур
С. Ю. Мартєва
