Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
(збіжна)
судді Великої Палати Верховного Суду Ступак О. В.
у справі № 990/131/24
(провадження № 11-68заі25)
1. 26 червня 2025 року Велика Палата Верховного Суду
у справі № 990/131/24 прийняла постанову, якою апеляційну скаргу Дорадчої групи експертів (далі - Дорадча група) задовольнила, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2025 року скасувала та ухвалила нове рішення, яким відмовила у задоволенні позову ОСОБА_1 до Дорадчої групи про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
2. Загалом погоджуючись із результатом вирішення спору, висловлюю свою незгоду з мотивами відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 , у зв`язку із чим відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаю окрему думку з таких міркувань.
Історія справи
3. У квітні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Дорадчої групи, у якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача у наданні публічної інформації на його запит від 09 квітня 2024 року;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути вказаний запит з урахуванням висновків суду і надати запитувану публічну інформацію в електронному вигляді.
4. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що в березні 2024 року відбувся етап конкурсного відбору на посади суддів Конституційного Суду України (далі - КСУ). Щодо деяких кандидатів Дорадча група ухвалила рішення про визнання їх такими, що не відповідають критерію високих моральних якостей. 09 квітня 2024 року він надіслав відповідачу запит, у якому просив надати йому як публічну інформацію копії рішень Дорадчої групи щодо таких кандидатів, на що отримав відмову, яку вважає протиправною.
Зазначав також, що приписи статті 108 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII«Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII), згідно з якими повний текст рішення Дорадчої групи щодо кандидата, який не відповідає критерію високих моральних якостей, оприлюднюється лише на письмову вимогу такого кандидата, на його переконання, суперечать статті 34 Конституції України.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 січня 2025 року позов задовольнив. Визнав протиправною відмову Дорадчої групи у наданні публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 09 квітня 2024 року. Зобов`язав відповідача повторно розглянути зазначений запит.
6. Своє рішення суд першої інстанції мотивував тим, що аналіз компетенції, прав та повноважень Дорадчої групи, визначених у Законі № 2136-VIII, свідчить про те, що цей орган наділений державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають у процесі формування суддівського корпусу КСУ.
Наведене за висновком суду дає підстави констатувати, що запитувана у Дорадчої групи позивачем та не надана йому інформація підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), адже є інформацією, отриманою або створеною в процесі виконання Дорадчою групою своїх обов`язків у процедурі конкурсного відбору кандидатів для призначення на посаду судді КСУ, яка знаходиться у її володінні.
Щодо посилань відповідача на пряме законодавче обмеження на надання запитуваних рішень Дорадчої групи, то Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зауважив, що стаття 108 Закону № 2136-VIII регламентує процедуру оприлюднення рішень Дорадчої групи винятково на офіційному вебсайті КСУ та не встановлює заборони щодо надання рішень Дорадчої групи як публічної інформації, що знаходиться у її володінні.
З огляду на викладене та з урахуванням вимог Закону України від 01 червня 2010 року № 2297-VI «Про захист персональних даних» суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач не має перешкод у наданні ОСОБА_1 запитуваних рішень Дорадчої групи із вилученням з них персональних даних кандидатів та інших фізичних осіб як конфіденційної інформації.
7. Не погодившись з таким судовим рішенням, Дорадча група подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просила його скасувати та ухвалити нове рішення - про відмову в задоволенні позову.
8. Доводи апеляційної скарги коротко можна викласти так:
- частиною другою статті 1 Закону № 2939-VI визначено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Таким випадком, передбаченим законом, є наявна в частині сьомій статті 108 Закону № 2136-VIII пряма заборона на оприлюднення повних текстів негативних рішень щодо кандидатів на посаду судді КСУ;
- суд першої інстанції не надав належної оцінки меті отримання позивачем запитуваної інформації, яка полягала у подальшому оприлюдненні негативних рішень Дорадчої групи на публічно доступній сторінці у соціальній мережі «Facebook»;
- Дорадча група як дорадчий орган, який утворюється з метою сприяння суб'єктам призначення суддівКСУ в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ, не приймає остаточних рішень щодо кандидатів та не виконує владні управлінські функції, у зв`язку із чим не є розпорядником публічної інформації відповідно до пункту 1 частини першої 1 статті 13 Закону № 2939-VI;
- кандидати на посади суддів КСУ, рішення щодо яких позивач вимагав надати на запит, не надавали до Дорадчої групи вимоги щодо оприлюднення повних текстів негативних рішень, як це передбачено частиною сьомою статті 10-8 Закону № 2136-VIII. Водночас вилучення персональних данихіз негативних рішень не нівелює встановленої законодавчої заборони на їх оприлюднення.
Мотиви постанови Великої Палати Верховного Суду
9. Постановою від 26 червня 2025 року Велика Палата Верховного Суду
апеляційну скаргу Дорадчої групи задовольнила, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2025 року скасувала й ухвалила нове рішення, яким відмовила у задоволенні позову ОСОБА_1 до Дорадчої групи про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
10. Свою постанову Велика Палата Верховного Суду мотивувала тим, що оскарження дій чи бездіяльності Дорадчої групи у питанні надання / ненадання копій повного тексту рішення щодо кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, перебуває у площині оцінювання таких кандидатів у процесі конкурсного відбору на посаду судді КСУ.
Тому, хоча ОСОБА_1 і посилався у позовній заяві на недотримання відповідачем приписів Закону № 2939-VI, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що характер заявлених ним позовних вимог свідчить про оскарження протиправної, на його думку, відмови Дорадчої групи оприлюднити її рішення щодо певних кандидатів на посаду судді КСУ на етапі завершення конкурсного відбору.
Враховуючи, що згідно із частиною сьомою статті 10-8 Закону № 2136-VIII повний текст рішення щодо кандидата, який отримав оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей, оприлюднюється Дорадчою групою виключно на письмову вимогу такого кандидата, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що надання запитуваної інформації ОСОБА_1 фактично позбавило б Дорадчу групу можливості виконати вимоги зазначеної норми закону.
Велика Палата Верховного Суду також не погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що стаття 10-8 Закону № 2136-VIII регламентує процедуру оприлюднення рішень Дорадчої групи на офіційному вебсайті та не містить заборон щодо надання її рішень як публічної інформації, оскільки чинні законодавчі обмеження поширюються на всі випадки оприлюднення негативних рішень щодо кандидатів на посаду судді КСУ за відсутності їх згоди. Такі обмеження стосуються будь-якого доведення змісту негативних рішень Дорадчої групи до відома третіх осіб, у тому числі шляхом надання їх повних текстів із мотивуванням на запити, подані в передбаченому законом порядку.
Зважаючи на те, що жоден із кандидатів не пред`явив вимогу про оприлюднення повного тексту рішення щодо нього із мотивуванням висновку про невідповідність високим моральним якостям, Велика Палата Верховного Суду констатувала, що Дорадча група, відмовляючи ОСОБА_1 у наданні запитуваної ним інформації, діяла відповідно до своєї компетенції та встановлених законодавчих обмежень.
Мотиви окремої думки
11. Однією з основних засад адміністративного (як і будь-якого іншого) судочинства є диспозитивність судового процесу.
12. Так, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України).
13. Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції (частини перша, п`ята статті 308 КАС України).
14. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зауважувала, що предметом позову є конкретна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, щодо якої позивач просить суд ухвалити рішення. Підстава позову - це сукупність обставин (юридичних фактів), якими позивач обґрунтовує свою вимогу та на які він посилається у позовній заяві.
15. Предмет пред`явленого у цій справі ОСОБА_1 позову полягає в оскарженні відмови Дорадчої групи у наданні публічної інформації на його запит, а також у зобов`язанні відповідача надати запитувану публічну інформацію.
16. Як на підставу позову ОСОБА_1 посилався на те, що Дорадча група на порушення вимог Закону № 2939-VI та статті 34 Конституції України відмовила йому в доступі до публічної інформації, яка міститься в рішеннях відповідача щодо визнання окремих кандидатів на посаду судді КСУ такими, що не відповідають високим моральним якостям.
17. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції констатував, що запитувана позивачем інформація є публічною в розумінні Закону № 2939-VI, а заборон на її отримання чинне законодавство не містить.
18. В апеляційній скарзі Дорадча група посилалася, зокрема, на те, що не є розпорядником публічної інформації, адже не відповідає передбаченим у статті 13 Закону № 2939-VI критеріям, а також акцентувала на наявних законодавчих обмеженнях щодо публікації рішень, якими окремих кандидатів на посаду судді КСУ визнано такими, що не відповідають високим моральним якостям (т. зв. «негативних» рішень).
19. Отже, наріжним каменем (лат. - lapis angularis) публічно-правового спору, який виник у цій справі, на якому ґрунтувалися пояснення, аргументи та заперечення позивача й відповідача, є розуміння (тлумачення) кожною зі сторін характеру запитуваної позивачем інформації.
20. Тому з урахуванням предмета і підстав пред`явленого позову, а також доводів сторін суду у цій справі необхідно було насамперед зробити висновок щодо правової природи (характеру) запитуваної інформації, тобто чи є запитувана позивачем інформація публічною в розумінні Закону № 2939-VI та чи є відповідач її розпорядником.
У випадку позитивної відповіді на вказані два питання суд мав би дослідити наявність або відсутність законодавчих обмежень на збирання та поширення такої інформації.
21. Необхідно нагадати, що за змістом підпунктів «б», «в» пункту 3 частини першої статті 322 КАС України мотивувальна частина постанови апеляційного адміністративного суду повинна, зокрема, містити доводи, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції, а такожмотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.
22. Водночас мотивувальна частина постанови Великої Палати Верховного Суду, прийнятої нею у цій справі як судом апеляційної інстанції, зазначених елементів повною мірою не містить, оскільки суд зосередився на дотриманні Дорадчою групою своїх повноважень у частині оприлюднення рішень за результатами оцінки моральних якостей кандидатів на посаду судді КСУ, не навівши аргументів на противагу доводів позивача щодо порушення його права на доступ до публічної інформації.
23. Зауважу, що ОСОБА_1 не є учасником конкурсу на посаду судді КСУ, а свої вимоги у цій справі обґрунтовував як сторонній спостерігач та як особа, яка, на його переконання, має право збирати будь-яку інформацію, не заборонену законом. Метою свого запиту до відповідача про надання публічної інформації позивач зазначив необхідність доведення до відома осіб, що мають намір обіймати публічні посади, які ж стандарти поведінки вони повинні демонструвати у професійному і особистому житті, аби вважатися такими, що мають високі моральні якості.
24. Відтак, на моє переконання, у Великої Палати Верховного Суду не було підстав для інтерпретації пред`явлених у цій справі вимог про забезпечення права позивача на доступ до публічної інформації як вимог про оскарження бездіяльності відповідача у процедурі оцінювання кандидатів на посаду судді КСУ за ознакою їх моральних якостей.
25. Установивши наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції мав переглянути справу та вирішити спір по суті в межах предмета та підстав пред`явленого позову.
26. Для цього необхідно звернутися до приписів Закону № 2939-VI, стаття 1 якого визначає, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
27. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).
28. Тобто для віднесення відповідача до розпорядників публічної інформації необхідно встановити, що він здійснює владні управлінські функції, а його рішення є обов`язковими для виконання.
29. Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.22 постанови від 16 січня 2025 року у справі № 990/299/24вже виснувала, що конкурсна комісія та Дорадча група є самостійними суб`єктами владних повноважень.
30. У контексті висновку щодо характеру рішень, які приймає Дорадча група в ході здійснення владних повноважень, необхідно враховувати повноваження Дорадчої групи, які регламентовані Законом № 2136-VIII.
31. Зокрема, у статті 10-2 Закону № 2136-VIII зазначено, що Дорадча група утворюється з метою сприяння суб`єктам призначення суддів КСУ в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ.
32. До повноважень Дорадчої групи, зокрема, належить ухвалення вмотивованого рішення про оцінку відповідності моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ стосовно кожного кандидата, складання списку оцінених кандидатів та подання їх суб`єктам призначення (пункт 7 частини двадцять п`ятої статті 10-2 Закону № 2136-VIII).
33. Дорадча група за результатами оцінки високих моральних якостей кандидатів на посаду судді КСУ ухвалює вмотивоване рішення щодо оцінки відповідності кожного кандидата. За критерієм високих моральних якостей кандидати отримують оцінку «відповідає» або «не відповідає». У разі отримання від Дорадчої групи оцінки «не відповідає» за критерієм високих моральних якостей кандидат вважається таким, що не пройшов відповідний етап конкурсного відбору на посаду судді КСУ з дня оприлюднення Дорадчою групою відповідного рішення. У рішенні стосовно такого кандидата Дорадча група зазначає, що для цілей відбору кандидатур на посаду судді КСУ на конкурсних засадах кандидат не відповідає критерію високих моральних якостей (частина четверта статті 10-8 Закону № 2136-VIII).
34. Кандидати, які отримали від Дорадчої групи оцінку «відповідає» за критерієм високих моральних якостей, оцінюються на відповідність критерію рівня компетентності у сфері права. За рішенням Дорадчої групи з усіма такими кандидатами можуть бути проведені додаткові співбесіди (частина п`ята статті 10-8 Закону № 2136-VIII).
35. Стосовно кандидатів, які отримали оцінку «відповідає» за критеріями високих моральних якостей та визнаного рівня компетентності у сфері права, Дорадча група формує загальний список усіх оцінених кандидатів. Після формування такого списку Дорадча група проводить рейтингове голосування стосовно всіх оцінених кандидатів та формує їх рейтинговий список (частина сьома статті 10-8 Закону № 2136-VIII).
36. Після отримання від Дорадчої групи списку оцінених кандидатів на посаду судді КСУ, рішень Дорадчої групи щодо оцінки відповідності кожного кандидата конкурсна комісія, Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання правового статусу КСУ (далі - Комітет), Рада суддів України проводять співбесіду з кандидатами, включеними до списку оцінених кандидатів. За результатами вивчення документів та відомостей, наданих кандидатами, з урахуванням списку оцінених кандидатів, рішень Дорадчої групи щодо оцінки відповідності кожного кандидата та співбесіди з кандидатами конкурсна комісія, Комітет, Рада суддів України ухвалюють рішення щодо рекомендації про призначення на посаду судді КСУ (частина восьма статті 10-8 Закону № 2136-VIII).
37. Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що рішення Дорадчої групи щодо кандидатів на посаду судді КСУ про визнання їх такими, що відповідають високим моральним якостям та критерію компетентності у сфері права, не є остаточними та мають переважно рекомендаційний характер, оскільки в подальшому рішення щодо рекомендації про призначення таких кандидатів на посаду судді КСУ прийматиме конкурсна комісія / Комітет / Рада суддів України.
38. Водночас рішення Дорадчої групи щодо кандидатів на посаду судді КСУ про визнання їх такими, що не відповідають високим моральним якостям та критерію компетентності у сфері права, мають наслідком визнання кандидата таким, що не пройшов відповідний етап конкурсного відбору, та припинення його участі в конкурсі. Додатковій оцінці конкурсною комісією після «негативного» рішення Дорадчої групи моральні якості таких кандидатів чи рівень їх компетентності не підлягають.
39. Окремої уваги заслуговує й те, що за змістом частини тридцять другої статті 10-2 Закону № 2136-VIII рішення Дорадчої групи у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді КСУ (про оцінювання кандидатів на посаду судді КСУ за критеріями високих моральних якостей та визнаного рівня компетентності у сфері права) можуть бути оскаржені в судовому порядку як такі, що перешкоджають реалізації права особи на зайняття відповідної посади.
40. Наведене в сукупності свідчить про те, що рішення Дорадчої групи щодо кандидатів на посаду судді КСУ про визнання їх такими, що не відповідають високим моральним якостям та критерію компетентності у сфері права, мають обов`язковий характер.
41. Установивши, що Дорадча група наділена державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають у процесі формування суддівського корпусу КСУ, та ухвалює рішення, які обов`язкові до виконання, в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що запитувана інформація є публічною, тобто такою, що отримана в процесі реалізації Дорадчою групою своїх повноважень у процедурі конкурсного відбору кандидатів для призначення на посаду судді КСУ та яка знаходиться у її володінні (розпорядженні).
42. Водночас, ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову ОСОБА_1 , вважаю, що суд першої інстанції не звернув увагу на те, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (частина друга статті 1 Закону № 2939-VI).
43. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
44. Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципі вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом (пункт 2 частини першої статті 4 Закону № 2939-VI).
45. Саме таким установленим законом обмеженням щодо отримання публічної інформації і є, на моє переконання, окреслена у частині сьомій статті 10-8 Закону № 2136-VIII правова ситуація, коли стосовно кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, Дорадча група оприлюднює лише резолютивну частину рішення, без наведення мотивів, які стали підставою для його ухвалення. Повний текст рішення із мотивуванням оприлюднюється Дорадчою групою винятково на письмову вимогу кандидата, який отримав оцінку «не відповідає».
46. Оскільки умова оприлюднення публічної інформації (письмова вимога самого кандидата) у цій справі не дотримана, Дорадча група обґрунтовано відмовила ОСОБА_1 у доступі до інформації, яка хоч і є публічною, проте має обмеження в її поширенні, про які детально зазначено вище.
47. Погоджуюсь із доводами апеляційної скарги про те, що такі обмеження стосуються як офіційного оприлюднення відповідних рішень на вебсайті КСУ, так і будь-якого іншого доведення їх змісту до відома третіх осіб, у тому числі надання таких рішень на запити, подані в порядку доступу до публічної інформації.
48. До того ж таке обмеження, на мою думку, повною мірою відповідає приписам частини третьої статті 34 Конституції України, за змістом якої здійснення права на вільне збирання та поширення інформації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
49. Оскільки інформація, яка міститься в рішеннях Дорадчої групи про визнання кандидатів такими, що не відповідають високим моральним якостям, стосується насамперед таких кандидатів (у тому числі їх приватного життя) і могла бути отримана членами Дорадчої групи конфіденційно, то передбачений у статті 10-8 Закону № 2136-VIII випадок узгоджується з передумовами обмеження реалізації особистого права громадян на збір та поширення інформації, визначеними Основним Законом.
50. Крім того, такі обмеження були підтримані і Європейською комісією за демократію через право (Венеційською комісією), яка є дорадчим органом Ради Європи з питань конституційного права, котрий надає висновки про відповідність проєктів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям. Зокрема, Венеційська комісія зазначила, що вітає норму частини сьомої статті 10-8 Закону № 2136-VIII, адже вона встановлює належний баланс між необхідністю забезпечення прозорості та дотриманням прав на приватність (зокрема, для запобігання стримувальному ефекту).
51. Тому, на моє переконання, доводи позовної заяви про невідповідність статті 10-8 Закону № 2136-VIІI нормі прямої дії (статті 34 Конституції України) підлягали відхиленню Великою Палатою Верховного Суду у постанові, прийнятій за результатами вирішення цього спору.
52. З огляду на викладене вважаю, що у Великої Палати Верховного Суду загалом були наявні підстави для задоволення апеляційної скарги Дорадчої групи, скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення - про відмову в задоволенні позову, але з підстав, викладених у цій окремій думці, та з обов`язковим наданням оцінки доводам позовної заяви / апеляційної скарги.
Суддя О. В. Ступак
