Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 600/3516/24-а
адміністративне провадження № К/990/21628/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Адміністрації Державної прикордонної служби України,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року (ухвалене суддею-доповідачем Лелюком О.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2025 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Кузьмишина В.М., суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до адміністративного суду з позовом до Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі - відповідач), третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області (далі - Управління, третя особа), в якому просив:
визнати протиправними дії Адміністрації Державної прикордонної служби України щодо відмови підготувати та надати до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області довідку про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року у відповідності до вимог статей 43 і 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року №2262-ХІІ (далі - Закон №2262-ХІІ) з врахуванням положень постанови Кабінету Міністрів України «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» від 30 серпня 2017 року №704 (далі - постанова КМУ №704) щодо визначення посадового окладу і окладу за військовим званням шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 01 січня 2024 року, на відповідний тарифний коефіцієнт, та з обов`язковим зазначенням відомостей про розміри щомісячних додаткових видів грошового забезпечення та премії, для здійснення обчислення та перерахунку пенсії;
зобов`язати Адміністрацію Державної прикордонної служби України підготувати та надати до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області довідку про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року у відповідності до вимог статей 43 і 63 Закону №2262-ХІІ з врахуванням положень постанови КМУ №704 щодо визначення посадового окладу і окладу за військовим званням шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 01 січня 2024 року, на відповідний тарифний коефіцієнт, та з обов`язковим зазначенням відомостей про розміри щомісячних додаткових видів грошового забезпечення та премії, для здійснення обчислення та перерахунку пенсії.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає про протиправність дій відповідача щодо відмови у виготовленні та направленні до Управління оновленої довідки про розмір грошового забезпечення позивача станом на 01 січня 2024 року із урахуванням посадового окладу та окладу за військовим званням, визначених шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, визначеного станом на 01 січня 2024 року, на відповідний тарифний коефіцієнт.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2025 року, відмовлено у задоволенні позову.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що 01 січня 2024 року не настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії військовослужбовців та інших осіб рядового і начальницького складу, призначених відповідно до Закону №2262-ХІІ, а тому підстави для видачі довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2025 року, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2025 року і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій ухвалено оскаржувані судові рішення з неправильним застосуванням положень статей 43, 63 Закону №2262-ХІІ, пункту 4 постанови КМУ №704 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України «Про скасування підпункту 1 пункту 3 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №103, та внесення зміни до пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704» від 12 травня 2023 року №481 (далі - постанова КМУ №481) та без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18 січня 2022 року у справі №826/9052/18 та від 13 травня 2025 року у справі №320/46498/23.
7. У касаційній скарзі ОСОБА_1 не погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій про те, що з 20 травня 2023 року розрахунок має здійснюватися виходячи з розміру 1762,00 грн, оскільки з 20 травня 2023 року набрала чинності постанова КМУ №481, якою пункт 4 постанови КМУ №704 викладено в новій редакції.
8. Скаржник стверджує, що зміни, внесені постановою КМУ № 481, є аналогічними тим, що вносилися постановою Кабінету Міністрів України «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» від 21 лютого 2018 року №103 (далі - постанова КМУ №103) і були визнані судом неправомірними у справі №826/9052/18 як такі, що звужують зміст та обсяг існуючих прав і свобод військовослужбовців та пенсіонерів.
9. Також скаржник посилається на висновок Верховного Суду у справі №320/46498/23 про те, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України.
10. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень пункту 2 постанови КМУ №481 у подібних правовідносинах. Зазначає, що необхідність формування такого висновку зумовлена масовим характером відповідних позовів та суперечністю, на його думку, застосування зазначеної норми статті 22 Конституції України.
11. Щодо підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, а саме, безпідставно залишив без розгляду його клопотання про зупинення провадження у справі №600/3516/24-а до набрання законної сили рішенням Київського окружного адміністративного суду у справі №320/41449/23 (щодо оскарження положень постанови КМУ №481), що, на думку скаржника, є достатньою підставою для скасування судового рішення на підставі пункту 3 частини другої статті 353 КАС України.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12. Касаційна скарга надійшла до Суду 19 травня 2025 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі № 600/3516/24-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 20 жовтня 2025 року.
15. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
16. 06 червня 2025 року відповідач надав до Суду відзив на касаційну скаргу, в якому зазначає, що питання перерахунку пенсій військовослужбовців регулюється спеціальним Законом №2262-ХІІ, який передбачає здійснення перерахунку лише у разі підвищення грошового забезпечення діючих військовослужбовців та прийняття відповідного рішення Кабінету Міністрів України. Після набрання чинності постановою КМУ №481 розрахунковою величиною для визначення посадових окладів установлено фіксовану суму 1762 грн, а не прожитковий мінімум, тому станом на 01 січня 2024 року підвищення грошового забезпечення не відбулося, а рішення Уряду про проведення перерахунку пенсій не приймалося. За таких умов Адміністрація Державної прикордонної служби діяла в межах наданих повноважень і правомірно відмовила позивачу у видачі довідки про розмір грошового забезпечення, оскільки відсутні законні підстави для її підготовки. Відповідач наголошує, що судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги зводяться лише до незгоди з ухваленими рішеннями, тому підстав для їх скасування немає.
17. 13 червня 2025 року від позивача надійшла відповідь на відзив, де позивач не погоджується з аргументами відповідача, вказуючи, що постанова КМУ №481 за своєю суттю аналогічна постанові КМУ №103, яку суди вже визнавали протиправною як таку, що звужує обсяг прав військовослужбовців і пенсіонерів. На думку позивача, застосування фіксованої суми 1762 грн для визначення окладів суперечить статті 22 Конституції України, яка забороняє звуження змісту існуючих прав, і підриває конституційні гарантії соціального захисту, передбачені статтею 17 Конституції України. Крім того, позивач вказує на наявність судового рішення у справі №320/29450/24, яким пункт 2 постанови КМУ №481 визнано протиправним і нечинним у частині внесення змін до пункту 4 постанови КМУ №704. Виходячи з цього, позивач просить застосувати пункт 4 постанови КМУ №704 у її початковій редакції та задовольнити касаційну скаргу в повному обсязі.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
18. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що позивач перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію у відповідності до Закону № 2262-ХІІ.
19. У червні 2024 року позивач звертався до відповідача із заявою про видачу оновленої довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року для перерахунку його пенсії.
20. Листом від 20 червня 2024 року №09/К-517/10221 відповідач відмовив позивачу у складанні довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії станом на 01 січня 2024 року, вказуючи на відсутність підстав для її видачі.
21. Вважаючи таку відмову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2025 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. Законом, що визначає умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, Службі судової охорони, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, є Закон №2262-XII.
30. Згідно Закону №2262-XII держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
31. Згідно з частиною третьою статті 43 Закону №2262-XII пенсії особам з числа військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової служби) рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей обчислюються з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, оклади та/чи доплати процентну надбавку (доплату) за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
32. Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону №2262-XII усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
33. Частинами другою та третьою статті 51 Закону №2262-ХІІ передбачено, що перерахунок пенсій, призначених особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом та членам їх сімей, провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій у зв`язку із зміною розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на такий перерахунок згідно з цим Законом, або у зв`язку із введенням для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством, не проведений з вини органів Пенсійного фонду України та/або державних органів, які видають довідки для перерахунку пенсії, провадиться з дати виникнення права на нього без обмеження строком.
34. Отже, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, пенсії підлягають перерахунку на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.
35. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року №45 затверджено Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби» (далі - Порядок №45).
36. Відповідно до пункту 2 Порядку № 45 Пенсійний фонд України після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо перерахунку пенсій та отримання відповідного повідомлення від Мінсоцполітики повідомляє своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі (далі - головні управління Пенсійного фонду України) про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки), та надсилає відповідну інформацію Міноборони, МВС, Національній поліції, Мін`юсту, Мінінфраструктури, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, ДФС, Управлінню державної охорони, Адміністрації Держспецзв`язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС, Службі судової охорони (далі - державні органи). Головні управління Пенсійного фонду України у десятиденний строк з моменту надходження зазначеного повідомлення складають списки за формою згідно з додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів (далі - уповноважені органи) видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.
37. Пунктом 3 Порядку №45 передбачено, що на підставі списків уповноважені органи готують довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, для кожної особи, зазначеної в списку, за формою згідно з додатками 2 і 3 та у місячний строк подають їх головним управлінням Пенсійного фонду України.
38. Згідно з абзацом 1 пункту 5 Порядку №45 під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням.
39. Отже, підставою для проведення перерахунку пенсії особам, які отримують пенсію за нормами Закону №2262-XII, є зміна розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, або введення для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, проведені на підставі рішення Кабінету Міністрів України, оскільки саме цьому органу законодавчо надано право на встановлення умов та порядку перерахунку пенсій, а також розмірів грошового забезпечення для такого перерахунку. Перерахунок пенсії здійснюється головними управліннями Пенсійного фонду після надходження від уповноваженого органу відповідної довідки та виключно з урахуванням тих складових грошового забезпечення, які вказані у такій довідці.
40. Частиною четвертою статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року №2011-XII (далі - Закон №2011-XII) передбачено, що грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
41. 30 серпня 2017 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову КМУ №704, відповідно до якої, серед іншого, затвердив тарифні сітки розрядів і коефіцієнтів посадових окладів, схеми тарифних розрядів, тарифних коефіцієнтів, додаткові види грошового забезпечення, розміри надбавки за вислугу років.
42. Пунктом 2 цієї постанови установлено, що грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення. Ця постанова набрала чинності з 01 березня 2018 року.
43. Відповідно до пункту 4 Постанови КМУ №704, в первинній редакції від 30 серпня 2017 року станом на дату її прийняття, установлено, що розміри посадових окладів, окладів за військовими (спеціальними) званнями військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу визначаються шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (але не менше 50 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом на 1 січня календарного року), на відповідний тарифний коефіцієнт згідно з додатками 1, 12, 13, 14.
44. У свою чергу, у пункті 1 приміток Додатку 1 до Постанови КМУ №704 закріплено, що посадові оклади за розрядами тарифної сітки визначаються шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (але не менше 50 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом на 1 січня календарного року), на відповідний тарифний коефіцієнт. У разі коли посадовий оклад визначений у гривнях з копійками, цифри до 4,99 відкидаються, від 5 і вище - заокруглюються до десяти гривень.
45. У примітці Додатку 14 Постанови №704 визначено, що оклади за військовим (спеціальним) званням визначаються шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (але не менше 50 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом на 1 січня календарного року), на відповідний тарифний коефіцієнт. У разі коли розмір окладу визначений у гривнях з копійками, цифри до 4,99 відкидаються, від 5 і вище - заокруглюються до десяти гривень.
46. Також додатки 1, 12, 13, 14 до постанови КМУ №704 містять примітки, відповідно до яких, зокрема посадові оклади за розрядами тарифної сітки та оклади за військовим (спеціальним) званням визначаються шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (але не менше 50 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом на 1 січня календарного року), на відповідний тарифний коефіцієнт.
47. З 24 лютого 2018 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - Постанова КМУ №103), якою пункт 4 Постанови КМУ №704 викладено в новій редакції, яка передбачає, що розміри посадових окладів, окладів за військовими (спеціальними) званнями військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу визначаються шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 01 січня 2018 року, на відповідний тарифний коефіцієнт згідно з додатками 1, 12, 13 і 14.
48. Отже, з 24 лютого 2018 року змінено розрахункову величину, з якої обчислюються розміри посадових окладів та окладів за військовими (спеціальними) званнями, а саме - замість "розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (але не менше 50 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом на 1 січня календарного року)" передбачено використання "розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня 2018 року".
49. Однак, як правильно вказує позивач, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року у справі №826/6453/18 було визнано протиправним та нечинним пункт 6 Постанови КМУ №103, яким пункт 4 Постанови КМУ №704 викладений у новій редакції.
50. Вказаною постановою скасовані зміни, у тому числі до пункту 4 Постанови КМУ № 704, та відновлено його попередню редакцію (станом на 30 липня 2018 року), згідно з якою розміри посадових окладів, окладів за військовими (спеціальними) званнями військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу визначаються шляхом множення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (але не менше 50 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом на 1 січня календарного року), на відповідний тарифний коефіцієнт згідно з додатками 1, 12, 13, 14.
51. Верховний Суд, зокрема, у постановах від 15 червня 2023 року у справі № 380/13603/21, від 30 квітня 2025 року у справі № 620/9741/24, від 23 липня 2025 року у справі № 300/2613/24, засновуючись на принципі подолання правової колізії, за яким перевагу у застосуванні має нормативний акт вищої юридичної сили, виснував, що положення пункту 4 Постанови КМУ № 704 в частині визначення розрахунковою величиною для визначення посадових окладів «прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 01 січня 2018 року» не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, згідно із якими прожитковий мінімум як базовий державний стандарт був змінений законодавцем на відповідний рік, у тому числі для визначення посадових окладів, заробітної плати, грошового забезпечення працівників державних органів, до спірних відносин підлягає застосуванню пункт 4 Постанови КМУ № 704 в частині, що не суперечить нормативно-правовому акта, який має вищу юридичну силу - Закону України про Державний бюджет на відповідний рік із використанням для визначення розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням виходячи із розрахункової величини розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року (через його збільшення на відповідний рік).
При цьому Суд у цих справах, з посиланням на положення частини другої статті 265 КАС України також вказав, що оскільки зміни, внесені Постановою КМУ № 103, зокрема, до пункту 4 Постанови КМУ № 704, визнані у судовому порядку нечинними, то з 29 січня 2020 року (дня набрання законної сили судовим рішенням у справі №826/6453/18) діє редакція пункту 4 Постанови КМУ № 704, яка діяла до зазначених змін і в якій передбачено, що для визначення посадового окладу та окладу за військовим званням застосовується розрахункова величина «прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений законом на 1 січня календарного року», а не «прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений законом на 01 січня 2018 року».
52. Звертаючись до суду з позовною заявою та касаційною скаргою, позивач зазначає, що відмова Адміністрації Державної прикордонної служби України у підготовці та направленні до органу Пенсійного фонду довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року є протиправною, оскільки, на його думку, така довідка повинна бути складена із застосуванням положень пункту 4 постанови КМУ № 704 у первинній редакції - тобто з урахуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня 2024 року, як базової величини для розрахунку посадових окладів та окладів за військовим (спеціальним) званням.
53. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані рішення наголосили на тому, що станом на 1 січня 2024 року діючою була постанова КМУ № 481, якою пункт 4 постанови КМУ № 704 викладено у новій редакції, що передбачала використання фіксованої суми 1762 грн, як базової величини для розрахунку посадових окладів та окладів за військовим (спеціальним) званням.
54. Таким чином, ключовим у цій справі питанням, яке підлягає вирішенню судом, є визначення того, яка саме редакція пункту 4 постанови КМУ № 704 підлягає застосуванню під час обчислення розмірів посадових окладів та окладів за військовим (спеціальним) званням станом на 1 січня 2024 року - первісна редакція, що передбачала використання прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на 1 січня календарного року, чи редакція, змінена постановою КМУ № 481, якою визначено фіксовану розрахункову величину - 1762 грн.
55. Аналізуючи зазначене питання Суд зауважує, що 12 травня 2023 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 481, пунктом 2 якої внесено зміни до пункту 4 Постанови КМУ № 704, виклавши абзац перший в такій редакції:
« 4. Установити, що розміри посадових окладів, окладів за військовими (спеціальними) званнями військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу та деяких інших осіб розраховуються виходячи з розміру 1762 грн та визначаються шляхом множення на відповідний тарифний коефіцієнт згідно з додатками 1, 12, 13 і 14».
56. Пунктом 3 Постанови КМУ № 481 установлено, що видатки, пов`язані з виконанням пункту 2 цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу та деяких інших осіб, передбачених у державному бюджеті на відповідний рік для утримання відповідних державних органів.
57. Постанова КМУ № 481 набрала чинності 20 травня 2023 року. Саме з цього дня її положення стали обов`язковими для виконання всіма суб`єктами владних повноважень.
58. Отже, з дня набрання чинності постановою КМУ № 481 Кабінет Міністрів України запровадив нову розрахункову величину для визначення посадових окладів та окладів за військовим (спеціальним) званням - фіксовану суму 1762 грн, замість прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на 1 січня календарного року.
59. Разом із тим, суд бере до уваги, що законність постанови Кабінету Міністрів України № 481 була предметом судового розгляду.
60. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року у справі № 320/29450/24, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2025 року, пункт 2 постанови КМУ № 481 у частині внесення змін до пункту 4 постанови КМУ № 704 визнано протиправним та нечинним.
61. Посилаючись на зазначене судове рішення у справі № 320/29450/24, скаржник у касаційній скарзі стверджує, що постанова КМУ № 481 є незаконною з моменту її прийняття і, відповідно, не підлягала застосуванню з дати набрання нею чинності. У зв`язку з цим скаржник вважає, що при обчисленні грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року мала застосовуватися первісна редакція пункту 4 постанови КМУ № 704, яка передбачала використання прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на 1 січня календарного року, як базової розрахункової величини.
62. Оцінюючи доводи скаржника, колегія суддів зазначає, що частиною дев`ятою статті 264 КАС України визначено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
63. Статтею 265 КАС України передбачено наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним. Так, частиною першою цієї статті передбачено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
64. Приписами частини другої статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
65. Як зазначив Верховний Суд у постанові від 04 квітня 2024 року у справі №320/2796/23 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Такі положення стосуються наявності передбачених спеціальних повноважень суду у разі визнання такого акта протиправним, а саме - нормативно-правовий акт на відміну від індивідуального акта не скасовується з моменту його прийняття, а визнається нечинним повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду і, відповідно, не передбачає відновлення прав, які були порушені під час дії такого акта. Вказане спрямовано на гарантування ефективного захисту прав позивача, порушення прав якого припиняється з моменту втрати чинності акта, та водночас полягає у недопущенні можливості зловживання позивачем його правом на захист порушених прав внаслідок визнаної протиправності нормативно-правового акта (стягнення сплачених під час дії оспорюваного нормативно-правового акта податків, орендної плати тощо).
66. Аналогічної правової позиції Верховний Суд дотримався у постанові від 10 вересня 2024 року у справі № 160/7809/19, зазначивши також, що визнання нормативно-правового акта нечинним з моменту його прийняття суперечить принципу правової визначеності.
67. Крім того, у постанові від 09 квітня 2025 року у справі № 826/17907/18 Верховний Суд наголосив, що положення частини другої статті 265 КАС України мають імперативний характер і не допускають множинного тлумачення. Суд позбавлений повноважень визнавати нормативно-правовий акт нечинним з моменту його прийняття, оскільки втрата чинності таким актом настає виключно з моменту набрання законної сили судовим рішенням, яким його визнано протиправним та нечинним. Разом з тим Верховний Суд зазначив, що такі судові рішення мають пряму (перспективну) дію в часі та не поширюються ретроспективно, тобто не впливають на правовідносини, що виникли і реалізувалися під час чинності нормативного акта, навіть якщо останній згодом було визнано протиправним.
68. Конституційний Суд України також неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.
69. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп, від 09 лютого 1999 року №1-рп/99, від 05 квітня 2001 року №3-рп/2001, від 13 березня 2012 року №6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
70. Таким чином, з урахуванням положень статті 265 КАС України, правових висновків Верховного Суду та Конституційного Суду України, Суд доходить висновку, що рішення про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним має виключно пряму (перспективну) дію в часі.
Втрата чинності нормативно-правовим актом настає з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням, яким його визнано протиправним та нечинним, і не поширюється на правовідносини, що виникли та були реалізовані під час його дії.
Отже, постанова КМУ № 481 вважалася чинною та підлягала застосуванню до моменту набрання законної сили рішенням суду у справі № 320/29450/24, яким її окремі положення були визнані протиправними та нечинними.
71. Таким чином, із дня набрання чинності постановою КМУ № 481 (20 травня 2023 року) та протягом усього періоду її дії (до 18 червня 2025 року) правові підстави для видачі довідок про розмір грошового забезпечення із застосуванням розрахункової величини у вигляді прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року відсутні. Протягом зазначеного періоду визначення посадових окладів та окладів за військовими (спеціальними) званнями здійснювалося виходячи з фіксованої величини 1762 грн, передбаченої постановою КМУ № 481.
72. Тобто відповідач, реалізуючи 20 червня 2024 року свої повноваження щодо прийняття рішення за заявою позивача про видачу довідки про розмір грошового забезпечення, діяв на підставі нормативно-правового акта, який мав юридичну силу в період з 20 травня 2023 року до 18 червня 2025 року. Відтак відмова у підготовці та наданні довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2024 року ґрунтувалася на чинному нормативному регулюванні та не може бути визнана протиправною лише з огляду на подальше припинення дії зазначеного нормативно-правового акта.
73. Таким чином, відмовляючи у підготовці довідки 20 червня 2024 року, відповідач діяв відповідно до чинного на той час нормативного регулювання (постанови КМУ № 481). Така поведінка повністю узгоджується з вимогами частини другої статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
74. Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для зобов`язання відповідача підготувати та надати довідку про розмір грошового забезпечення позивача станом на 01 січня 2024 року із застосуванням положень пункту 4 постанови КМУ № 704 у первинній редакції. Оскільки на момент звернення позивача із відповідною заявою та прийняття відповідачем рішення (20 червня 2024 року) чинною була постанова КМУ № 481, якою визначено фіксовану розрахункову величину 1762 грн, підстав для застосування попередньої редакції постанови № 704 у відповідача не було.
75. Такий правовий підхід щодо того, що внесені постановою Кабінету Міністрів України № 481 зміни до пункту 4 постанови № 704 не дозволяють застосовувати попередню редакцію цього пункту у правовідносинах, що виникли у межах періоду чинності постанови № 481 - з 20 травня 2023 року до 18 червня 2025 року, узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 26 червня 2025 року у справі № 480/7154/24, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.
76. У цій справі, розглядаючи питання визначення розрахункової величини для виплати грошового забезпечення, Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки дії відповідача були вчинені на підставі чинного на той час нормативно-правового акта - постанови КМУ № 481 та зауважив, що у випадку незгоди з нормативно-правовим актом, прийнятим Кабінетом Міністрів України на виконання приписів Закону № 2011-ХІІ, належним та ефективним способом захисту прав є його оскарження у судовому порядку, а не висунення індивідуальних вимог до суб`єктів владних повноважень, які діяли відповідно до такого акта.
77. Суд підкреслив, що постанова КМУ № 481 до моменту набрання законної сили рішенням суду про визнання її нечинною залишається чинною та обов`язковою до застосування усіма суб`єктами владних повноважень.
78. Крім того, Верховний Суд у цій справі зазначив, що внесені постановою КМУ № 481 зміни до пункту 4 постанови КМУ № 704 виключають можливість застосування її попередньої редакції у правовідносинах, які виникли протягом періоду чинності постанови КМУ № 481.
79. Такий підхід узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постановах від 05 червня 2024 року у справі № 910/14524/22 та від 11 вересня 2024 року у справі № 554/154/22, згідно з якою суд не може перебирати на себе правотворчі функції законодавчої чи виконавчої влади. Ігнорування цього принципу суперечить засадам законності, правової визначеності, легітимних очікувань та належного урядування, а також порушує систему стримувань і противаг та принцип поділу влади.
80. На підставі вищевикладеного, колегія суддів наголошує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про правомірність дій відповідача та відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
81. У зв`язку із цим, колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень статей 43, 63 Закону №2262-ХІІ, пункту 4 постанови КМУ №704 (в редакції постанови КМУ №481) не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень.
82. Крім того, Суд також не бере до уваги доводи касаційної скарги про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18 січня 2022 року у справі №826/9052/18 та від 13 травня 2025 року у справі №320/46498/23, з огляду на їх нерелевантність.
83. У постанові від 18 січня 2022 року у справі № 826/9052/18 Верховний Суд розглядав питання щодо обов`язку Кабінету Міністрів України скасувати положення постанови КМУ № 103, якими було змінено пункт 4 постанови КМУ № 704. У постанові від 13 травня 2025 року у справі № 320/46498/23 спір стосувався відмови у видачі довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року для перерахунку пенсії із застосуванням положень постанови КМУ № 704 у редакції, що діяла після змін, внесених постановою КМУ № 103.
84. Таким чином, спірні відносини у цих справах виникли до прийняття постанови КМУ № 481, яка встановила нову розрахункову величину для обчислення грошового забезпечення. Відповідно, правові висновки у зазначених справах не можуть бути застосовані у справі, рішення у якій оскаржуються і спір у якій стосується відмови у видачі довідки станом на 01 січня 2024 року - у період чинності постанови КМУ № 481.
85. Щодо підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, Суд зазначає, що довід скаржника про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права у зв`язку з безпідставним залишенням без розгляду його клопотання про зупинення провадження до набрання законної сили рішенням у справі №320/41449/23 є необґрунтованим.
Метою такого клопотання було очікування вирішення питання щодо законності окремих положень нормативно-правового акта, однак на момент касаційного розгляду така необхідність втратила актуальність, оскільки, як встановлено в пункті 60 цієї постанови, рішення у справі №320/29450/24, яким окремі положення постанови КМУ №481 визнано протиправними та нечинними, набрало законної сили.
З огляду на те, що наявність цього рішення була врахована Верховним Судом при вирішенні спору по суті (пп. 60- 79), навіть можливе процесуальне порушення з боку суду апеляційної інстанції не вплинуло на правильність вирішення справи і не є безумовною підставою для скасування судових рішень відповідно до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України.
86. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
87. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
88. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.
89. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім основним аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Cуд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2025 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа
