Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
06 листопада 2025 року
м. Київ
справа №580/5022/24
адміністративне провадження №К/990/1297/25
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі № 580/5022/24 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
І. Обґрунтування окремої думки та предмет незгоди
Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України висловлюю незгоду із постановою Верховного Суду від 03 листопада 2025 року у справі № 580/5022/24.
Цією постановою скасовано рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2024 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024 та ухвалено нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено. Фактично, Верховний Суд зобов`язав Головне управління Пенсійного фонду України в Харківській області провести перерахунок та виплату основної пенсії та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров`ю, застосувавши статті 50 та 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-ХІІ) в редакції Закону України № 230/96-ВР від 6 червня 1996 року. Це передбачає виплату основної пенсії у розмірі 8 мінімальних пенсій за віком та додаткової пенсії у розмірі 75% мінімальної пенсії за віком для ІІ групи інвалідності.
Вважаю, що Суд дійшов передчасного висновку щодо застосування нечинної редакції Закону № 796-ХІІ і це суперечить принципам конституційної юрисдикції, законності та поділу влад. Суд першої інстанції правомірно виходив з того, що на спірні правовідносини поширюється дія чинного Закону України № 1584-ІХ від 29 червня 2021 року «Про внесення змін до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб».
Ключовим аргументом постанови Верховного Суду є те, що Верховна Рада України (далі - ВРУ) прийняттям Закону № 1584-ІХ нібито «не досягла» мінімальних гарантій соціального захисту.
Ця окрема думка висловлює незгоду саме з висновками щодо можливості відновлення дії редакції Закону № 230/96-ВР, яка втратила чинність.
ІІ. Конституційна юрисдикція та межі судового контролю за законодавцем
1. Проблема імпліцитної неконституційності (фактичне визнання закону неконституційним без відповідного рішення КСУ).
КСУ Рішенням № 1-р(ІІ)/2021 визнав неконституційною частину третю статті 54 Закону № 796-XII у редакції Закону України № 76-VIII від 28 грудня 2014 року, яка уповноважувала Кабінет Міністрів України визначати мінімальні розміри пенсій. КСУ зобов`язав ВРУ протягом трьох місяців привести нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України.
ВРУ, виконуючи це зобов`язання, прийняла Закон № 1584-ІХ, яким встановила конкретні розміри пенсій.
Таким чином, у період, що охоплює спірні правовідносини, існував чинний закон, ухвалений законодавцем на виконання Рішення КСУ.
Висновок, що прийняттям Закону № 1584-IX «не досягаються... мінімальні гарантії», є оцінкою конституційності та ефективності акта законодавчої влади, що належить виключно до повноважень КСУ і фактично становить собою встановлення неконституційності чинного закону. Згідно зі статтею 152 Конституції України, закони визнаються неконституційними виключно за рішенням КСУ.
Частина четверта статті 7 КАС України надає суду інструмент «non-application» (не застосувати), але цей інструмент не делегує повноваження «revival» (відновити дію нечинних норм) або «creation» (створити нове матеріальне регулювання, включно з формулами розрахунку виплат). Будь-яке інше тлумачення суперечить положенням статтей 6, 8, 19 та 152 Конституції України.»
Як убачається з Постанови у цій справі, Суд послався на пряме застосування Конституції України та зробив висновок про можливість відмовитися від Закону № 1584-ІХ як такого, що «не досягає мінімальних гарантій». Такий підхід фактично означає встановлення неконституційності чинного закону, що належить виключно до повноважень КСУ.
2. Неправильне застосування принципу прямої дії Рішення КСУ.
Верховний Суд у частині застосування статті 54 посилається на частину 3 резолютивної частини Рішення КСУ № 1-р(ІІ)/2021, де зазначено, що редакція Закону № 230/96-ВР застосовуватиметься, якщо ВРУ не приведе нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України.
У цьому Рішенні КСУ встановив умовну модель застосування попередньої редакції: «у разі неприведення ВРУ нормативного регулювання у відповідність із Конституцією України через три місяці з дня ухвалення цього Рішення застосуванню підлягатиме частина четверта статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 230/96-ВР». Оскільки ВРУ протягом цього строку прийняла Закон № 1584-ІХ, умова, за якої допускався «fallback» до редакції 1996 року, не настала.
Таким чином, умова для застосування «нечинної» редакції Закону № 230/96-ВР (щодо ст. 54) не настала. Незалежно від оцінки ефективності Закону № 1584-ІХ, він є актом ВРУ, прийнятим на виконання рішення КСУ, і має вважатися чинним до моменту його офіційного визнання неконституційним КСУ.
Пряма дія Конституції України не передбачає можливості ex post судового відновлення дії нечинних норм; за відсутності колізії "Конституція України - чинний закон". Суд не уповноважений перебирати на себе повноваження КСУ у вирішенні питання про (не)конституційність.
Крім того, щодо статті 50, жодне Рішення КСУ не встановлювало умов для застосування попередньої редакції Закону № 230/96-ВР. Відновлення дії статті 50 у цій редакції є самостійною, необґрунтованою та неприпустимою формою «судового активізму».
Правова природа основної пенсії за статтею 54 (базове забезпечення) і додаткової пенсії за статтею 50 (відшкодування) різна за метою й механізмом визначення; це виключає автоматичне перенесення «відновлювальних» конструкцій між статтями без окремого рішення КСУ або ВРУ.
Важливим орієнтиром, що підтверджує неправомірність зазначеного підходу, є правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 14 травня 2025 року у зразковій справі № 440/14216/23. Велика Палата наголосила, що застосування норм Закону у редакціях, які втратили чинність, без відповідного прямого припису КСУ порушує принцип юридичної визначеності та створює ризик підміни функції конституційного контролю судами загальної юрисдикції.
Крім того, Рішенням КСУ від 03 квітня 2024 року № 4-р(І)/2024 втрату чинності відповідних положень Закону було відтерміновано, що підтверджує застосовність чинного законодавчого регулювання (у т.ч. Закону № 1584-IX) до моменту офіційної оцінки конституційності і не містить припису про автоматичне «відновлення» редакції 1996 року.
3. Неврахування Рішення КСУ від 13 вересня 2023 року № 7-р(І)/2023
Рішення КСУ від 13 вересня 2023 року № 7-р(І)/2023 у справі щодо конституційності положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України є додатковим, вагомим аргументом на користь того, що суди загальної юрисдикції не мають права самостійно створювати чи відновлювати правові норми, які втратили чинність.
Навіть у випадку, коли КСУ визнав неконституційною «обмежувальну» норму статті 54 Закону № 796-XII, він прямо не відновив дію редакції статті 54 Закону № 796-XII від 1996 року. Суд, діючи у межах своїх повноважень, не втрутився у сферу законодавчого регулювання, тим самим підтвердивши, що виключне право на внесення змін до Закону № 796-XII та встановлення розмірів соціальних гарантій належить лише ВРУ.
Таким чином, рішення КСУ № 7-р(І)/2023 демонструє конституційний принцип судової стриманості (judicial restraint). Якщо найвищий орган конституційної юрисдикції, захищаючи соціальні права, сам утримався від відновлення нечинних норм, то дії Судової палати Касаційного адміністративного суду не узгоджуються з принципом поділу влад, встановленим статтею 6 Конституції України.
ІІІ. Порушення принципів законності та розподілу влад
1. Застосування нечинної редакції закону.
Суд загальної юрисдикції у системі поділу влад виступає як «negative legislator»: він може не застосувати норму у конкретному спорі, але не може «дописувати» або «реанімувати» норми законів.
Постанова Верховного Суду ґрунтується на застосуванні положень статей 50 та 54 Закону № 796-XII у редакції Закону № 230/96-ВР. Однак ця редакція втратила чинність ще 28 грудня 2014 року з прийняттям Закону № 76-VIII.
Засади верховенства права та законності (стаття 8 Конституції України) вимагають від суду застосовувати чинне законодавство, яке не визнане неконституційним. Відмова від застосування чинних норм Закону № 1584-ІХ на користь скасованих норм створює правову колізію.
Відтак, судове "відновлення" положень Закону, що втратили чинність 28.12.2014, є формою непрямого нормоконтролю та виконання конституційної функції законодавця, що не відповідає ст. 6 і 152 Конституції України.
2. Втручання у функцію законодавчої влади
Судова влада (Верховний Суд) здійснює правосуддя шляхом тлумачення і застосування законодавства, тоді як законодавча влада (ВРУ) уповноважена ухвалювати закони.
Постанова, яка фактично відновлює дію скасованих положень закону (8 мінімальних пенсій та 75% додаткової пенсії), передбачає вихід за межі повноважень судової влади, що є прямим порушенням принципу поділу влади, визначеного статтею 6 Основного Закону України.
3. Правова невизначеність щодо показника «мінімальна пенсія за віком».
Постанова Верховного Суду зобов`язує орган Пенсійного фонду України застосувати положення статей 50 та 54 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону № 230/96-ВР, що передбачає обчислення пенсії у відсотках від «мінімальних пенсій за віком».
Чинне законодавство, зокрема Закон України № 1058 від 9 липня 2003 року «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», не визначає універсальної величини «мінімальної пенсії за віком» для всіх видів виплат.
Частина третя статті 28 Закону № 1058 прямо передбачає, що визначений у ньому "мінімальний розмір пенсії за віком" застосовується виключно для пенсій, призначених за цим Законом, а не для спеціальних виплат (зокрема, за Законом № 796). Поняття «мінімальна пенсія за віком» у значенні Закону № 1058 є галузевим показником і не може автоматично використовуватись як універсальна база для спеціальних пенсій без відповідного законодавчого припису.
Таким чином, у системі чинного законодавства відсутній визначений показник, який Пенсійний фонд України мав би застосувати для обрахунку пенсій за нечинною редакцією Закону № 796-ХІІ. Судове «визначення» цього показника призводить до правової невизначеності та суперечить принципу законності і правомірної діяльності суб`єкта владних повноважень (частина друга статті 19 Конституції України).
Якщо погодитись із застосуванням формули 8 «мінімальних пенсій за віком» та 75% додаткової пенсії, суд позбавлений можливості законно визначити сам показник «мінімальна пенсія за віком» поза межами Закону № 1058.
ІV. Бюджетна політика та принцип соціальної справедливості
Рішення про застосування статей 50 та 54 Закону в редакції, що передбачає вищі соціальні виплати, має фінансово-бюджетні наслідки, які повинні вирішуватися законодавцем, а не судом.
Відповідно до статті 95 Конституції України, виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, а держава прагне до збалансованості бюджету України.
Застосування положень статей 50 та 54 Закону № 796-ХІІ в редакції № 230/96-ВР створює суттєве непередбачене навантаження на Державний бюджет України. Це порушує принцип фіскальної відповідальності та може вплинути на збалансованість бюджету, що, у свою чергу, може вплинути на пропорційність та справедливість розподілу бюджетних ресурсів (суспільного багатства) між усіма громадянами та категоріями осіб, що потребують соціального захисту.
V. Макроекономічні та соціальні обмеження держави під час воєнного стану
У контексті принципу пропорційності та соціальної справедливості суд повинен враховувати реальний фінансово-економічний стан держави, який об`єктивно обмежує можливість розширення соціальних зобов`язань судовими рішеннями.
За офіційними даними Міністерства фінансів України, загальний державний і гарантований державою борг України станом на 31 серпня 2025 року сягнув 192,71 млрд доларів США, збільшившись лише за місяць на 6,58 млрд доларів США, що становить близько 110% ВВП (Укрінформ, 29.09.2025).
Уряд і Міністерство фінансів наголошують, що у 2026 році потреба України у зовнішньому фінансуванні перевищить 40- 45 млрд доларів США, з яких частина буде спрямована лише на покриття дефіциту бюджету та обслуговування державного боргу (Економічна правда, 09.07.2025; Hromadske, 18.08.2025).
Загальний фінансовий ресурс на оборону та безпеку у 2025 році становить майже 50 млрд доларів США, що дорівнює 26% ВВП, а власні доходи бюджету - близько 48,5 млрд доларів. Таким чином, зовнішнє фінансування залишається критично необхідним для забезпечення базових соціальних виплат та утримання макрофінансової стабільності.
Водночас, за офіційними даними Пенсійного фонду України, середня пенсія станом на початок жовтня 2025 року становить 6 436 грн, а майже третина пенсіонерів - понад 3,3 млн осіб - отримують удвічі менше, тобто близько 3 340 грн на місяць (Економічна правда, 22.10.2025).
Такі тенденції свідчать, що держава діє на межі своїх фіскальних можливостей. Судові рішення, які передбачають відновлення дії нечинних норм, що встановлюють значно вищі соціальні стандарти без урахування реальних фінансових ресурсів, створюють системний ризик для збалансованості бюджету, підриваючи принцип стійкості соціальної держави.
Отже, під час оцінки законності втручання у соціальні права суд має враховувати об`єктивну макроекономічну ситуацію та утримуватися від рішень, які можуть призвести до порушення бюджетної рівноваги, гарантованої статтями 95 Конституції України.
VI. Висновок
На підставі вищевикладеного, вважаю, що Верховний Суд у цій справі не мав підстав для відступу від застосування чинної на момент виникнення спірних правовідносин редакції Закону № 796-ХІІ з урахуванням положень Закону № 1584-ІХ.
Рішення суду першої інстанції, залишене без змін судом апеляційної інстанції, було законним і обґрунтованим.
Постанова Верховного Суду від 03 листопада 2025 року, на моє переконання, порушує принцип законності та правової визначеності. Такий підхід передбачає виконання судом функції, які належать виключно КСУ та ВРУ, та суперечить засадам поділу влад і правової держави.
За наявності сумніву в конституційності Закону № 1584-ІХ належним процесуальним шляхом є ініціювання питання про звернення до КСУ, а не судове "відновлення" дії скасованої редакції Закону № 230/96-ВР у конкретній справі.
Зазначена Окрема думка є продовженням позиції стосовно необхідності дотримання судами верховенства права, що охоплює собою принцип законності та передбачає забезпечення збалансованості Державного бюджету України з метою справедливого розподілу цих коштів та гарантування принципу рівності у питаннях соціального захисту для всіх категорій осіб, викладеній, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812 , від 28 грудня 2019 року у справі №160/8324/19 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/86717848), від 20 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/96389532), від 19 червня 2023 року у справі №560/8064/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/111629801), від 18 грудня 2023 року у справі №380/1907/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/115722806), від 12 березня 2024 року у справі № 440/14216/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117598033), від 27 червня 2024 року у справі № 300/3435/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/120036550), від 15 жовтня 2024 року у справі №460/19229/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/122384405), від 18 грудня 2024 року у справі № 240/19209/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123869610), від 19 грудня 2024 року у справі № 240/1121/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123917014),а від 13 лютого 2025 року у справі № 280/3296/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/125173348), від 18 вересня 2025 року у справі № 240/1202/25 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/130328951) та від 6 жовтня 2025 року у справі №240/706/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/130817394).
Суддя Ян Берназюк
