Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
судді М. В. Мазура до постанови
Великої Палати Верховного Суду від 26 березня 2026 року
справа № 990/491/25
провадження № 11-421заі25
Епіграф
"...не може бути ні справедливого судового розгляду, ні верховенства права, якщо відсутня можливість звернення до суду або якщо заявник, потрапивши до суду, виявляє, що суд не може належним чином оцінити правові та фактичні обставини його позову" [1].
Марко Бошняк, голова ЄСПЛ (2024-2025)
Вступ
1. Ця справа стосувалася питання доступу до суду іноземного громадянина, на якого в Україні були накладені санкції. Це не перша і, очевидно, не остання подібна справа, у якій постає питання дотримання Україною статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) у настільки чутливому питанні. Водночас, ким би в підсумку не були особи, щодо яких застосовано санкції, кожна з них має право звернутися до Європейського суду з прав людини зі скаргою проти України. Отже, забезпечення їм права на справедливий судовий розгляд зумовлене не лише вимогами принципу верховенства права як фундаменту української держави, а й цілком прагматичними міркуваннями: навіть якщо існували достатні підстави для накладення санкцій на ту чи іншу особу, порушення її права на доступ до суду може призвести до обов`язку України виплатити їй відшкодування моральної шкоди.
2. Не надаючи наперед жодних висновків про обґрунтованість чи необґрунтованість рішення про накладення санкцій на позивача, я вважаю, що його право на доступ до суду у цій справі було непропорційно обмежено, особливо з урахуванням того, що санкції на нього накладені строком на п`ятдесят років.
Відмова у відкритті провадження судом першої інстанції
3. 17 жовтня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - КАС) з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» (далі - Указ № 145/2023), яким введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (додаток 1, позиція 97). Також у позовній заяві ОСОБА_1 порушував питання про поновлення строку на звернення до суду.
4. У заяві про поновлення строку позивач зазначав, що:
- дізнався про зміст Указу Президента України № 145/2023 випадково лише у липні 2025 року і приводом для отримання цієї інформації стало звернення позивача до нотаріусів в Україні з метою оформлення довіреності на представництво інтересів. У відповідь на запити позивачу було повідомлено про наявність запису в Державному реєстрі санкцій щодо застосування до нього персональних обмежень;
- з 2018 року позивач постійно проживає на території Республіки Кіпр та є громадянином цієї держави, а тому вказаний статус та тривале проживання за кордоном, на думку позивача, зумовили неможливість передбачити застосування до нього санкцій з боку України;
- рішення про застосування санкцій не було доведено до його відома в індивідуальному порядку.
5. Ухвалою КАС від 21 жовтня 2025 року підстави пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду з позовом були визнані неповажними, позовну заяву залишено без руху з підстави подання її поза межами строку звернення до суду, а заявнику надано десятиденний строк з дати вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позову шляхом подання заяви про поновлення строку звернення до суду із зазначенням інших об`єктивних та поважних причин для його поновлення з відповідними обґрунтуваннями та доказами.
6. На виконання вимог вказаної ухвали представник позивача подав заяву, в якій зазначив, що навіть за наявності факту опублікування оспорюваного Указу № 145/2023 в офіційних виданнях України у позивача не було реальної фактичної можливості дізнатись про сам факт ухвалення оскаржуваного Указу - і, як наслідок, бути обізнаним про порушення свого права. Сам по собі факт опублікування акта індивідуальної дії не призводить до наслідків, які є аналогічними опублікуванню нормативно-правових актів.
7. Ухвалою від 03 листопада 2025 року КАС відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з позовом та повернув його позовну заяву на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
8. Зазначене рішення суд аргументував тим, що днем, коли ОСОБА_1 повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, є дата офіційного оприлюднення і набрання чинності Указом № 145/2023, яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 , тобто 14 березня 2023 року. Крім того, інформація про застосовані санкції включається до Державного реєстру санкцій (статті 5-3, 5-4 Закону №? 1644-VII) і є публічною та загальнодоступною.
9. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що як зі змісту позовної заяви, так і зі змісту заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду із цим позовом не вбачається мотивів, які б могли вказувати на наявність об`єктивних обставин, що перешкоджали позивачу дізнатись про існування оскаржуваного ним в частині Указу Президента України, або унеможливлювали це упродовж шестимісячного строку з моменту його офіційного оприлюднення та набрання ним чинності.
Апеляційне оскарження
10. В апеляційній скарзі позивач посилався на те, що Указ Президента України щодо санкцій є актом індивідуальної дії, а не нормативно-правовим актом, стосовно яких існує "презумпція знання" з моменту опублікування. Якщо особа не була ініціатором прийняття правового акту індивідуальної дії або він не був їй вручений особисто, адресату має гарантовано стати відомо про нього лише з обставин її повсякденного життя або внаслідок реалізації прав та обов`язків, які знаходяться під впливом дії акта індивідуальної дії. З огляду на обставини цієї справи, навіть за наявності факту опублікування оспорюваного Указу в офіційних друкованих виданнях України, у позивача не було реальної можливості дізнатись про сам факт його ухвалення - і, як наслідок, бути обізнаним про порушення свого права, оскільки позивач є громадянином та податковим резидентом Республіки Кіпр, де він постійно проживає, працює, отримує дохід, а отже, має найтісніший правовий зв`язок саме з Республікою Кіпр. Характеристика інформаційного простору України та обставини опублікування оспорюваного Указу, не дають встановити безумовну можливість іноземця безперешкодно дізнатись про факт застосування санкцій. Офіційні видання України у друкованій формі не поширюються за межами України, а про факт застосування до позивача санкцій у зв`язку з публікацією оскаржуваного Указу № 145/2023 на офіційних вебресурсах можливо було б дізнатись тільки шляхом щоденного моніторингу та ручної перевірки кожного додатку до кожного опублікованого указу на вебсайті Президента України або Верховної Ради України (адже ці додатки не індексуються, що унеможливлює контекстний пошук як на цих сайтах, так і через Google-пошук), що не можна вважати розумними та обґрунтованими підставами для висновку про достовірну поінформованість позивача про факт застосування до нього санкцій.
11. Скаржник також зауважив, що в нього відсутній безпосередній правовий та майновий зв`язок з Україною, що сприяло тому, що він не знав про застосування санкцій. Позивач як фізична особа не є податковим резидентом України, не має реєстраційного номера облікової картки платника податків в Україні, не має особистих рахунків у фінансових установах України, не має зареєстрованого рухомого або нерухомого майна в Україні, не має грошових або негрошових зобов`язань чи прав вимоги, які б могли внаслідок застосування санкцій бути безпосередньо обмеженими та внаслідок обмеження яких позивач міг дізнатись про оспорюваний Указ № 145/2023 як про підставу таких обмежень.
12. На думку позивача, суд першої інстанції при винесенні ухвали від 03 листопада 2025 року про повернення позовної заяви поклав на позивача заздалегідь недосяжний стандарт доказування в частині спростування факту обізнаності з Указом № 145/2023 з моменту його опублікування у друкованих виданнях України, що порушило право позивача на доступ до правосуддя.
13. Велика Палата Верховного Суду відхилила ці аргументи, залишила без задоволення апеляційну скаргу на цю ухвалу, погодившись із рішенням суду першої інстанції та вважаючи, що публікація Указу в офіційних джерелах сама по собі презюмує момент, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав. При цьому Велика Палата наголосила, що проживання позивача за межами України, його іноземне громадянство чи відсутність доступу до друкованих видань не є об`єктивними та непереборними перешкодами для ознайомлення з публічним актом Президента України, який був офіційно оприлюднений у встановлений законом спосіб.
Мотиви окремої думки
14. На жаль, не можу погодитися з зазначеним рішенням більшості, виходячи з таких підстав.
15. Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
16. Моє занепокоєння пов?язано із тлумаченням, наданим Великою Палатою наведеній нормі, і способом, у який вона була застосована в цій справі:
"68. Оприлюднення указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє указ, зокрема, при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.
69. Відтак опублікування Указу № 145/2023, тобто його оприлюднення, презюмує, що його зміст доведено до всіх зацікавлених осіб…
72. Велика Палата Верховного Суду також зауважує, що частинами другою та третьою статті 122 КАС України чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме день, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
73. Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав.
74. Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними доводи скаржника про те, що характеристика інформаційного простору України та обставини опублікування оспорюваного Указу не дають встановити безумовну можливість іноземця безперешкодно дізнатись про факт застосування санкцій, оскільки позивач не надав жодних доказів, які б підтверджували обмеження його фізичного доступу до джерел офіційного оприлюднення чи фактичну ізоляцію від інформації про публічний акт, що стосується його правового статусу".
17. На мою думку, такий підхід по суті встановлює фактично неспростовну презумпцію знання особи про застосування щодо неї санкцій з моменту оприлюднення відповідного Указу Президента і майже недосяжний стандарт доказування поважності причин пропуску строку звернення до суду в цій категорії справ. Такий суворий підхід у поєднанні з досить обмеженим (шестимісячним) строком звернення до суду, який встановлений законом, виглядає явно непропорційним на фоні п?ятидесятирічного строку накладених на позивача санкцій і відсутності будь-якого дієвого адміністративного механізму їх періодичного перегляду.
18. Я вже висловлював окремі думки в інших подібних справах (наприклад, у справах № 990/236/24, № 990/240/24 і № 990/241/24 [2]).
19. На моє переконання, законодавець у ч. 2 ст. 122 КАС України недаремно використав слова "повинна була дізнатися", а не "могла дізнатися". Вони зовсім не говорять про "про презумпцію можливості та обов`язок особи знати про стан своїх прав". Навпаки, у конструкції "коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів" вони визначають досить високий стандарт переконання суду про те, що особа не просто теоретично "могла знати", а з огляду на конкретні обставини справи "не могла не знати" про порушення її прав. При цьому вказаний високий стандарт стосується в першу чергу суду, а не позивача - для того, щоб стверджувати, що особа "повинна була знати" про порушення її прав з певної дати, саме суд повинен навести відповідне переконливе обґрунтування, яке має бути ще більш переконливим, якщо позивач наводить розумні й небезпідставні аргументи на користь зворотнього.
20. Керуючись цим високим стандартом, Велика Палата мала скасувати рішення суду першої інстанції, оскільки з наявних у справі документів неможливо обґрунтовано зробити висновок, що позивач знав про порушення його прав раніше, ніж він про це зазначив. Не ідеальним, але компромісним варіантом було би поновлення "пропущеного з поважних причин" строку звернення до суду.
21. Я цілком усвідомлюю, що на стадії відкриття провадження при оцінці "обізнаності" особи про порушення її прав, суд має можливість спиратися у більшості випадків лише на інформацію та матеріали, надані позивачем, який може не сказати всієї правди або навіть ввести суд в оману. Але це, вочевидь, розумів і законодавець, тому і передбачив у ст. 123 КАС України такі норми:
"3. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
4. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду".
22. Наведені законодавчі положення забезпечують належний баланс між важливим правом особи на доступ до суду і необхідністю протидіяти випадкам зловживання відповідною особою цим правом.
23. На жаль, у цій справі, як мені здається, мало шансів, що Європейський суд з прав людини погодиться з Верховним Судом, якщо відповідна скарга буде подана.
Суддя М. В. Мазур
__________
[1] Bosnjak, M.(2024, November 14). European democracy through law: The role of the European Court of Human Rights in building a robust rule of law (Speech at the University of Rome III) (p. 8). European Court of Human Rights. https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/speech-20241114-bosnjak-university-rome-eng.
[2] https://reyestr.court.gov.ua/Review/123992371; https://reyestr.court.gov.ua/Review/123992372; https://reyestr.court.gov.ua/Review/123992373.
