Справа № 815/2818/15
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2015 року м.Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: Головуючого - судді Єфіменка К.С., суддів Андрухіва В.В., Марина П.П., розглянувши у приміщенні суду в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» до ОСОБА_1 культури України про визнання протиправними дій щодо скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу від 05.09.2013 року №278/10/61-13 та зобов’язання призупинити проведення будівельних робіт за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 до вирішення та врегулювання спірних питань,-
ВСТАНОВИВ:
З позовом до суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» до ОСОБА_1 культури України про визнання протиправними дій щодо скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу від 05.09.2013 року №278/10/61-13 та пропонування призупинити проведення будівельних робіт за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 до вирішення та врегулювання спірних питань.
В судовому засіданні 05.11.2015 року представником позивача були підтримані позовні вимоги в повному обсязі, пославшись на те, що ТОВ «АЛЬ-КАРІМ» отримало погодження історично-містобудівного обґрунтування від ОСОБА_1 культури України 05.09.2013 року №278/10/61-13 та на підставі цього погодження отримало дозвіл на початок виконання будівельних робіт від 03.06.2014 року, а тому скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування та зобов’язання призупинити будівельні роботи листом відповідача від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15 є неправомірними діями, але в судове засідання 10.11.2015 року він не з’явився, подав клопотання про розгляд справи за його відсутності (а.с.178). Представник відповідача був сповіщений належним чином про день, час та місце слухання справи (а.с.175), але в судове засідання не прибув без поважних причин, а тому, на підставі положень ч.4 ст.122, ч.6 ст.128 КАС України суд ухвалив рішення розглянути справу в порядку письмового провадження 17.11.2015 року за наявними в справі письмовими доказами та запереченнями.
Дослідивши наявні в справі письмові докази суд встановив наступні факти та обставини:
Відповідач – ОСОБА_1 культури України є центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини згідно положень ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», який відповідно до положень ст.5, ст.32 цього ж Закону здійснює повноваження щодо погодження проектної документації з проведення робіт на об’єктах культурної спадщини та в охоронних зонах (ареалах), а тому його рішення, дії чи бездіяльність з цього приводу на підставі ст.55 Конституції України, ч.1, п.2 ч.1 ст.17, ст.104 КАС України можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства.
При розгляді справи судом встановлено, що позивач - ТОВ «АЛЬ-КАРІМ» виступає замовником будівництва житлового комплексу із вбудовано-прибудованими торговельно-адміністративними, спортивно-оздоровчими приміщеннями та підземним паркінгом по вул.Асташкіна,29 у Приморському районі м.Одеси.
Проектна документація на будівництво розроблена на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.01.2014 року №01-06/195, виданих Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, з допустимою висотою об’єкту, що складає 20 поверхів.
05.09.2013 року ОСОБА_1 культури України розглянуло розроблене та подане історично-містобудівне обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 (а.с.10-15) та діючи в межах повноважень, визначених статтею 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Положенням про ОСОБА_1 культури України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 року №388 та наказом Мінкультури від 13.03.2012 року №197, погодило його за №278/10/61-13.
27.03.2015 року ОСОБА_1 культури України було прийнято рішення про анулювання (скасування) історично-містобудівного обґрунтування будівництва житлового комплексу та запропоновано позивачу призупинити будівельні роботи до врегулювання спірних питань, про що позивача було повідомлено листом ОСОБА_1 України №970/10-2/13-15 (а.с.17).
Представник позивача у позовній заяві вважає такі дії ОСОБА_1 культури України неправомірними, оскільки історично-містобудівне обґрунтування видано законно та законом не передбачена можливість його скасування дозвільним органом.
Представник ОСОБА_1 культури України надав письмові заперечення проти позову, в яких просив відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки дії ОСОБА_1 культури України щодо скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування позивача та зобов’язання його зупинити будівельні роботи були законними.
Дослідивши наявні в справі письмові докази, суд приходить до висновку, що оскаржені дії відповідача вчинені не у відповідності до Конституції та законів України, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.3 ст.32 «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам’яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Абзацом 5 пункту 65 Положення про ОСОБА_1 культури України, затвердженого указом Президента України від 06.04.2011 року №388/2011 передбачено, що ОСОБА_1 культури України погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам’ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об’єктів культурної спадщини.
Відповідно до п.3.16 Положення про Департамент культурної спадщини та культурних цінностей ОСОБА_1 культури України, затвердженого наказом ОСОБА_1 культури України від 26.12.2011 року №714/0/17-11 (а.с.126-140) вказані функції щодо погодження програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам’ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об’єктів культурної спадщини ОСОБА_1 культури України реалізує саме через Департамент культурної спадщини та культурних цінностей.
Для реалізації вказаного повноваження ОСОБА_1 культури України виданий наказ від 17.02.2012 року №122, яким затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення історично-містобудівних обґрунтувань, які розроблені відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України.
Відповідно до п.11 Методичних рекомендацій розроблене історично-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до ОСОБА_1 культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень ОСОБА_1 культури України. Після отримання зазначеного погодження історично-містобудівного затверджується замовником у складі проектної документації.
Зазначеними вище нормативно-правовими актами не визначено форми здійснення такого погодження ОСОБА_1 культури України, однак у додатку до п.5 Методичних рекомендацій наведена примірна форма історично-містобудівного обґрунтування, згідно якою погодження здійснюється шляхом складання напису про погодження на титульному аркуші історично-містобудівного обґрунтування зазначення найменування посади посадової особи ОСОБА_1 культури України наявність його підпису, дати вчинення погодження та скріплення всього цього печаткою ОСОБА_1 культури України.
Наявне на титульному аркуші історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 (а.с.10) погодження Директора Департаменту культурної спадщини та культурних цінностей ОСОБА_1 культури України ОСОБА_2 від 05.09.2013 року №278/10/61-13 повністю за формою відповідає наведеному вище, що свідчить про надання позивачу ОСОБА_1 культури України погодження історично-містобудівного обґрунтування у встановлений законодавством спосіб.
Таким чином, суд не приймає до уваги посилання ОСОБА_1 культури України в своєму рішенні про скасування (анулювання) погодження, що міститься його в листі від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15 на таку підставі для його прийняття, як відсутність погодження проекту будівництва центрального органу виконавчої влади, адже як зазначено вище таке погодження надавалося ОСОБА_1 культури України 05.09.2013 року, що відповідає його повноваженням, визначеним п.14 ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Пункт 106 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, який затверджено Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» встановлює, що Погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земельних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток місцевого значення, їх територій і зон охорони, є документом дозвільного характеру, який встановлено Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Абзацом 6 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлено що, виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: вичерпний перелік підстав для анулювання документа дозвільного характеру.
Спеціальною нормою права - Законом України «Про охорону культурної спадщини» не встановлено підстав для анулювання (скасування чи відкликання) погодження історично-містобудівного обґрунтування.
Таким чином, суд виходить із загальних підстав, визначених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Відповідно до ч.7 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлені підстави для анулювання документу дозвільного характеру. До них віднесені зокрема: звернення суб’єкта господарської діяльності із заявою про анулювання дозвільного документу; припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації; припинення підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця.
Згідно листа ОСОБА_1 культури України від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15 підставою для прийняття рішення про скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування стали суспільний резонанс, невідповідність запроектованої будівлі режиму використання території Центрального історичного ареалу міста та те, що проект будівництва не погоджено з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Частина 7 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» не містить таких підстав для скасування документу дозвільного характеру, які зазначені у листі ОСОБА_1 культури України від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15, тобто відповідач – ОСОБА_1 культури України здійснило анулювання (скасування) раніше виданого погодження з підстав, не передбачених Законом.
Відповідно до абз.12 ч.7 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачено, що анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.
Окрім того, Конституційний Суд України в своєму рішенні від 16.04.2009 року по справі №7-рп/2009 зазначив, що в Конституції України (254к/96-ВР) закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3) (254к/96-ВР). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону) (280/97-ВР). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є “гарантією стабільності суспільних відносин” між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 року в справі №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Частина 2 статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи, що вказаною нормою Конституції України встановлені однакові норми правової поведінки для органів державної влади та місцевого самоврядування, суд відповідно до положень ч.7 ст.9 КАС України, застосовує це рішення Конституційного Суду України за аналогією права, для оцінки законності дій відповідача щодо скасування ним раніше наданого погодження.
Вказане погодження ОСОБА_1 культури України від 05.09.2013 року (ненормативний правовий акт індивідуальної дії) було реалізовано шляхом отримання позивачем від Державної архітектурно-будівельної інспекції України дозволу на початок проведення будівельних робіт від 03.06.2014 року №ІУ115141540212 (а.с.16).
Під час офіційного з’ясування обставин справи судом встановлено, що ТОВ «АЛЬ-КАРІМ» не надавало ОСОБА_1 культури України своєї згоди на скасування його рішення від 05.09.2013 року щодо погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29.
За таких обставин, відповідно до наведених вище положень рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року по справі №7-рп/2009, орган державної влади не мав права скасовувати своє рішення від 05.09.2013 року без згоди особи, відносно якого воно приймалось.
Відносно вчинення ОСОБА_1 культури України дій щодо вимагання призупинення будівельних робіт до вирішення та врегулювання спірних питань, яке також міститься в листі від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15 суд зазначає, що відповідно до положень п.18 ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до компетенції ОСОБА_1 культури України віднесено видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам’яток національного значення, припинення робіт на цих пам’ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.
Як зазначалось судом вище, позивач по цій справі отримав від ОСОБА_1 культури України 05.09.2013 року погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 у встановленому законом порядку.
Відповідно до положень преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відносини контролю дотримання законодавства в сфері охорони культурної спадщини не є виключеннями з цього Закону, які встановлені ч.2 ст.2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності».
Відповідно до плоложень ч.7 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності» На підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для підстав для повного чи часткового зупинення виробництва, виконання робіт, надання послуг, протягом пяти днів з дня завершення здійснення заходу складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.
Виходячи з вищенаведеної компетенції ОСОБА_1 культури України в сфері охорони культурної спадщини цим розпорядчим документом є припис. Згідно положень ч.8 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності» припис - це обов’язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб’єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб’єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Таким чином, використання ОСОБА_1 культури України своїх владних повноважень щодо зупинення виконання будівельних робіт повинно реалізовуватись шляхом направлення відповідних матеріалів до Одеського обласного Управління охорони об’єктів культурної спадщини, яке відповідно до положень п.14 ч.1 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» має право видання розпорядчого документу – припису про припинення будівельних робіт.
В підтвердження неправломірності викладення вимоги щодо призупинення позивачем будівельних робіт, що міститься у листі ОСОБА_1 культури України від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15 є видання в подальшому Управлінням охорони об’єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації 25.05.2015 року припису №05-02/386 про припинення проведення будівельних робіт, оскарження якого було самостійним предметом судового розгляду в Одеському окружному адміністративному суді у справі №815/3250/15 (а.с.183-187).
Виходячи із встановленого Конституцією України правила правової поведінки органу державної влади, відповідно до положень ч.3 ст.2 КАС України, суд приходить до висновку, що дії відповідача про анулювання (скасування) погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 та вимагання призупинити проведення будівельних робіт до вирішення та врегулювання спірних питань, яке міститься у листі від 27.03.2015 року №970/10-2/13-15 вчинені з підстав, не передбачених законом, що є прямим порушенням вимог абз.12 ч.7 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та ч.7 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності», в зв’язку із чим, вони повинні бути визнані судом протиправним на підставі положень ч.2 ст.162 КАС України.
Судові витрати розподілити у відповідності до вимог ст.94 КАС України.
Керуючись ст.ст.94,158-163 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
1. Позовні вимоги задовольнити повністю.
2. Визнати протиправними дії ОСОБА_1 культури України про скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу від 05.09.2013 року №278/10/61-13 та зобов’язання призупинити проведення будівельних робіт за адресою: м.Одеса, вул..Асташкіна,29 до вирішення та врегулювання спірних питань.
Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня отримання повного тексту постанови.
Головуючий суддя Єфіменко К.С.
Судді Андрухів В.В.
ОСОБА_3
