ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О.Б.
справа № 492/446/15-а
провадження № 11-611апп18
у справі за позовом ОСОБА_3 до управління Пенсійного фонду України в Арцизькому районі Одеської області (далі - управління ПФУ) про визнання неправомірним рішення про припинення пенсії та зобов'язання поновити виплату пенсії
У березні 2015 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом у якому просила: визнати протиправним рішення управління ПФУ від 30 січня 2015 року № 6 про припинення виплати їй пенсії; зобов'язати управління ПФУ поновити виплату пенсії за вислугу років відповідно до пункту «е» статті 55 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1788-XII «Про пенсійне забезпечення» (далі - Закон № 1788-XII) з часу її припинення.
Суди встановили, що позивач, маючи загальний стаж роботи за спеціальністю фармацевта більше 25 років, звернулась до управління ПФУ із заявою про призначення пенсії за вислугу років відповідно до пункту «е» статті 55 Закону № 1788-XII.
Згідно з протоколом управління ПФУ від 5 січня 2011 року № 381 ОСОБА_3 призначено пенсію за вислугу років з урахуванням загального стажу роботи 31 рік 1 місяць 5 днів, з якого спеціального стажу працівника охорони здоров'я 27 років 10 місяців 26 днів.
Рішенням управління ПФУ від 30 січня 2015 року № 6 ОСОБА_3 було припинено виплату раніше призначеної пенсії за вислугу років у зв'язку з відсутністю необхідного стажу роботи (25 років), який дає право на пенсію за вислугу років, оскільки позивачка у період з 29 грудня 2001 року по 30 грудня 2006 року працювала в аптечному кіоску у фізичної особи - підприємця (далі - ФОП), який не відноситься до Переліку закладів охорони здоров'я, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 28 жовтня 2002 року № 385, про що було повідомлено позивачку.
Припиняючи виплату пенсії, управління ПФУ виходило з того, що період роботи позивачки в аптечному кіоску ФОП не дає право на призначення пенсії за вислугу років відповідно до пункту «е» статті 55 Закону № 1788-XII.
Постановою Арцизького районного суду Одеської області від 11 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2015 року позов задоволено: визнано неправомірним рішення управління ПФУ від 30 січня 2015 року № 6 про припинення виплати ОСОБА_3 пенсії за вислугу років, призначеної 5 січня 2011 року відповідно до пункту «е» статті 55 Закону № 1788-XII; зобов'язано управління ПФУ поновити позивачу виплату цієї пенсії з часу її припинення - 30 січня 2015 року.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до статті 46 Конституції України, громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. До того ж суди попередніх інстанцій також урахували положеннястатті 1 Закону № 1788-XII, згідно з якими громадяни України мають право на державне пенсійне забезпечення за віком по інвалідності у зв'язку із втратою годувальника та в інших випадках, передбачених цим Законом.
Не погодившись із указаними рішеннями судів, у жовтні 2015 року управління ПФУ звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Арцизького районного суду Одеської області від 11 червня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2015 року, вважаючи їх необґрунтованими й такими, що підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
До того ж управління ПФУ вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду України, викладену, зокрема, у постанові від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13, про необхідність додержання вимогЗакону № 1788-XII, Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров'я» (далі - Основи законодавства), Порядку акредитації закладу охорони здоров'я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997 року № 765 (далі - Порядок акредитації).
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 16 березня 2016 року відкрив провадження у зазначеній справі.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) касаційну скаргу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 7 травня 2018 року прийняв вказану справу до провадження.
10 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі підпункту 8 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС.
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, дослідивши норми матеріального права, які застосовані судами попередніх інстанцій при розгляді цієї справи, погодилась із висновком цих судів про те, що позивач має право на призначення пенсії за вислугу років, оскільки аптечний кіоск ФОП є закладом охорони здоров'я в розумінні нормативно-правових актів України незалежно від наявності або відсутності акредитації закладу, а посада позивача віднесена до тих посад, які дають право на призначення пенсії за вислугу років на пільгових умовах.
При цьому протилежний підхід до вирішення цієї категорії спорів викладено у постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року в справі № 21-241а13, де наголошується, що до стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років, зараховується, зокрема, робота на посадах провізорів, фармацевтів у аптеках, які офіційно набули статусу закладу охорони здоров'я на підставі державної акредитації.
Зазначене, на думку колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, свідчить про те, що справу необхідно передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно підпункту 8 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати (об'єднаної палати), передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія або палата (об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.
ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 4 червня 2018 року прийняла до розгляду та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року касаційну скаргу управління ПФУ залишено без задоволення. Постанову Арцизького районного суду Одеської області від 11 червня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2015 року залишено без змін.
Залишаючи без змін оскаржувані судові рішення, судді Великої Палати Верховного Суду дійшли висновку про наявність підстав для відступу від правової позиції, викладеної в постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13, згідно з якою до стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років, зараховується, зокрема, робота на посадах провізорів, фармацевтів у аптеках, які офіційно набули статусу закладу охорони здоров'я на підставі державної акредитації.
Так, правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13, ґрунтувався на приписах статті 16 Основ законодавства та пункту 2 Порядку акредитації, відповідно до яких аптека офіційно набувала статусу закладу охорони здоров'я на підставі державної акредитації.
Ключовим мотивом Великої Палати Верховного Суду було те, що Законом України від 9 квітня 2015 року № 326-VIII «Про внесення зміни до статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я», що набрав чинності 14 травня 2015 року та введений в дію 13 червня 2015 року, статтю 16 Основ законодавства доповнено положенням про те, що аптечні заклади не підлягають обов'язковій акредитації, яка може здійснюватися на добровільних засадах.
На виконання цього Закону Кабінет Міністрів України постановою № 921 від 11 листопада 2015 року вніс зміни до абзацу першого пункту 2 Порядку акредитації, указавши, що акредитації підлягають всі заклади охорони здоров'я незалежно від форми власності, крім аптечних, акредитація яких може здійснюватися на добровільних засадах.
Тому, на думку суддів Великої Палати Верховного Суду, з 13 червня 2015 року законодавство України покращило становище для всіх осіб, які працюють в аптечних закладах на посадах, що дають право на призначення пенсії за вислугу років на пільгових умовах, незалежно від наявності державної акредитації в такого закладу, і з цього дня стаж роботи на відповідних посадах зараховується до спеціального стажу, необхідного для призначення такої пенсії.
Управління ПФУ припинило виплату позивачці раніше призначеної пенсії за вислугу років у зв'язку з відсутністю необхідного стажу роботи (25 років), який дає право на пенсію за вислугу років, оскільки позивачка у період з 29 грудня 2001 року по 30 грудня 2006 року працювала у ФОП в аптечному кіоску, який державну акредитацію не проходив.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що віднесення стажу роботи до спеціального, який дає право на пенсію за вислугу років, лише за ознакою наявності державної акредитації аптечного закладу, яка з 13 червня 2015 року стала добровільною, має дискримінаційний характер, оскільки без об'єктивного та розумного обґрунтування передбачає поводження у різний спосіб з особами, які перебувають у відносно схожих ситуаціях, - працювали чи працюють у неакредитованих аптечних закладах.
Тому незарахування відповідачем до спеціального стажу ОСОБА_3 періоду її роботи з 29 грудня 2001 року по 30 грудня 2006 року у ФОП в аптечному кіоску, який державну акредитацію не проходив, і зарахування іншим особам до такого спеціального стажу періоду їх роботи в аптечних закладах, які з 13 червня 2015 року не мають державної акредитації, Велика Палата Верховного Суду визнала виявом дискримінаційного ставлення держави до осіб, які перебувають у подібній ситуації. Об'єктивного та розумного обґрунтування різниці у ставленні до цих людей з огляду на вищевказані зміни до законодавства, що по суті покращили становище позивачки й інших осіб, які до 13 червня 2015 року працювали у неакредитованих аптечних закладах, немає. А наслідком такого різного поводження є порушення заборони дискримінації у зв'язку з реалізацією права на мирне володіння майном - призначеною пенсією за вислугу років.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду, враховуючи зазначені обставини, погодилася з висновком судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог ОСОБА_3 щодо визнання неправомірним рішення управління ПФУ про припинення виплати пенсії за вислугу років та зобов'язання відповідача поновити позивачу виплату цієї пенсії з часу її припинення.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у чинній редакції суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що особи, які працювали на посадах фармацевтів в аптечних кіосках, належних ФОП, за умови здійснення такої діяльності на основі ліцензій на провадження роздрібної торгівлі лікарськими засобами, незалежно від отримання відповідним аптечним закладом акредитаційних сертифікатів, мають право на зарахування стажу роботи на таких посадах до спеціального стажу, необхідного для призначення пенсії за вислугу років згідно з пунктом «е» статті 55 Закону № 1788-ХІІ, однак з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
У постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі
№ 21-241а13 викладено такий правовий висновок: до стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років, зараховується, зокрема, робота на посадах провізорів, фармацевтів у аптеках, які офіційно набули статусу закладу охорони здоров'я на підставі державної акредитації. Вважаю, що підстав відступати від цього правового висновку не було.
За статтею 51 Закону № 1788-XII пенсії за вислугу років встановлюються окремим категоріям громадян, зайнятих на роботах, виконання яких призводить до втрати професійної працездатності або придатності до настання віку, що дає право на пенсію за віком.
Відповідно до пункту «е» статті 55 Закону № 1788-XII право на пенсію за вислугу років мають працівники освіти, охорони здоров'я та соціального захисту населення при наявності спеціального стажу роботи від 25 до 30 років за переліком, що затверджується у порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України, незалежно від віку.
Згідно з Переліком закладів і установ освіти, охорони здоров'я та соціального захисту і посад, робота на яких дає право на пенсію за вислугу років, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 4 листопада 1993 року № 909 (далі - Перелік)до спеціального стажу, який дає право на пенсію за вислугу років, зараховуються періоди роботи на посадах провізорів, фармацевтів (незалежно від найменування посад), лаборантів в аптеках, аптечних кіосках, аптечних магазинах, контрольно-аналітичних лабораторіях. Крім того, відповідно до примітки 2 Переліку робота за спеціальністю в закладах, установах і на посадах, передбачених цим Переліком, дає право на пенсію незалежно від форми власності та відомчої підпорядкованості закладів і установ.
Відповідно до пункту 1 Порядку акредитації (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), акредитація закладу охорони здоров'я - це офіційне визнання наявності у закладі охорони здоров'я умов для якісного, своєчасного, певного рівня медичного обслуговування населення, дотримання ним стандартів у сфері охорони здоров'я, відповідності медичних (фармацевтичних) працівників єдиним кваліфікаційним вимогам.
Згідно з пунктом 2 зазначеного Порядку акредитації підлягають незалежно від форми власності усі заклади охорони здоров'я.
Слід звернути увагу на те, що Закон № 1788-ХІІ містить поняття «працівники охорони здоров'я», тоді як Основи законодавства використовують поняття «медичні і фармацевтичні працівники». Відповідно до пункту «и» частини першої статті 77 Основ законодавства медичні і фармацевтичні працівники мають право на пільгові умови пенсійного забезпечення. Аналіз положень законодавства дає підстави стверджувати, що обсяг поняття «працівники охорони здоров'я» охоплює поняття «медичні і фармацевтичні працівники».
Особливості діяльності аптечного кіоску на момент виникнення спірних правовідносин врегульовано Правилами реалізації лікарських засобів, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року № 447 (далі - Правила).
Відповідно до пункту 1 Правил роздрібна реалізація лікарських засобів - це діяльність юридичних і фізичних осіб з медикаментозного забезпечення населення і лікувально-профілактичних закладів шляхом закупівлі та продажу через аптечну мережу лікарських засобів з метою отримання прибутку, а відповідно до пункту 3 згаданих Правил роздрібною реалізацією лікарських засобів можуть займатися підприємства (їх об'єднання), установи, організації незалежно від форм власності, громадяни-підприємці, що здійснюють підприємницьку діяльність на території України.
Пунктом 7 Правил передбачено, що роздрібна реалізація лікарських засобів здійснюється через аптеки та їх структурні підрозділи. Аптека - це заклад охорони здоров'я, який функціонує з дозволу і під контролем державних органів, основним завданням якої є забезпечення населення, закладів охорони здоров'я, підприємств, установ і організацій лікарськими засобами та виробами медичного призначення. Аптеки можуть створювати у встановленому порядку відокремлені структурні підрозділи у вигляді аптечних пунктів і аптечних кіосків. Аптечні пункти можуть створюватись при закладах охорони здоров'я, аптечні кіоски - на заводах, фабриках, вокзалах, аеропортах, торгових центрах тощо.
Таким чином, аптечний пункт чи аптечний кіоск створюється і діє виключно як структурний підрозділ відповідної аптеки.
За пунктом 13 Правил згідно із законодавством роздрібною реалізацією лікарських засобів можуть займатися особи, які мають відповідну спеціальну освіту і відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам.
З наведених норм випливає, що особа яка працювала в аптечному кіоску, що належав ФОП, може вважатися фармацевтичним працівником у розумінні Основ законодавства та працівником охорони здоров'я в розумінні Закону № 1788-XII, якщо вона мала спеціальну фармацевтичну освіту, відповідала єдиним кваліфікаційним вимогам, а аптечний кіоск, у якому вона працювала, був структурним підрозділом відповідної аптеки.
Варто наголосити, що відповідно до статті 51 Закону № 1788-XII пенсії за вислугу років встановлюються окремим категоріям громадян, зайнятих на роботах, виконання яких призводить до втрати професійної працездатності або придатності до настання віку, що дає право на пенсію за віком.
Таким чином, право на призначення пенсії за вислугу років пов'язується не тільки зі статусом працівника охорони здоров'я або медичного чи фармацевтичного працівника, але і з характером виконуваної відповідним працівником роботи, а саме такої, що призводить до втрати професійної працездатності або придатності. Власне для визначення і документального підтвердження характеру такої роботи було запроваджено механізм атестації робочих місць за умовами праці.
У зв'язку з цим необхідно звернути увагу на те, що відповідно до пункту 6 Постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 1992 року N 442 «Про Порядок проведення атестації робочих місць за умовами праці» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), атестація робочих місць, поряд з іншим, передбачає: визначення (підтвердження) права працівників на пільгове пенсійне забезпечення за роботу у несприятливих умовах та складання переліку робочих місць, виробництв, професій та посад з пільговим пенсійним забезпеченням працівників, а пунктом 9 вказаного Порядку передбачено, що перелік робочих місць, виробництв, професій і посад з пільговим пенсійним забезпеченням працівників після погодження з профспілковим комітетом затверджується наказом по підприємству, організації і зберігається протягом 50 років. Витяги з наказу додаються до трудової книжки працівників, професії та посади яких внесено до переліку.
З огляду на вказані положення законодавства, які є спеціальними та підлягали застосуванню до спірних правовідносин, особа, яка працювала в аптечному кіоску, що належав ФОП, може вважатися працівником охорони здоров'я (фармацевтичним працівником), який має право на пенсію за вислугу років відповідно до пункту «е» статті 55 Закону № 1788-XII за умов, якщо: ця особа має фармацевтичну освіту та відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам; аптечний кіоск, у якому працювала особа, був відокремленим підрозділом відповідної аптеки; робоче місце особи було атестовано за умовами праці як таке, що дає право працівнику на пільгове пенсійне забезпечення за роботу у несприятливих умовах, факт атестації робочого місця за умовами праці є документально підтвердженим.
Як установили суди попередніх інстанцій, аптечний кіоск ФОП ОСОБА_5, у якому працювала позивачка з 29 грудня 2001 по 30 грудня 2006 року, не проходив державної акредитації, робоче місце не було атестоване, тому, на мою думку, з огляду на положення наведених вище норм, робота в цьому закладі не може бути зарахована до спеціального стажу, який дає право на пенсію за вислугу років.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду помилково застосувала до спірних правовідносин положення частини п'ятої статті 16 Основ законодавства у редакції від 9 квітня 2015 року, якою установлено добровільне проходження закладами охорони здоров'я акредитації в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Також передбачено, що не підлягають обов'язковій акредитації аптечні заклади.Акредитація аптечних закладів може здійснюватися на добровільних засадах.
Так, спір у цій справі стосується можливості зарахування до стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років, періоду з 29 грудня 2001 року по 30 грудня 2006 року, коли позивачка працювала в аптечному кіоску у ФОП, який не був акредитований, та без атестації робочого місця.
Оскаржуване рішення управління ПФУ про припинення виплати пенсії позивачу датовано 30 січня 2015 року, тобто при прийнятті цього рішення відповідач був зобов'язаний застосувати законодавство, яке було чинним на цю дату.
Таким чином, оскільки на момент прийняття рішення, яке позивач просить визнати протиправним і скасувати, зміни законодавства, на які посилається Велика Палата Верховного Суду, не були прийняті та не набрали законної сили, то суб'єкт владних повноважень (відповідач) не міг керуватися положеннями, яких не існувало.
Частиною першою статті 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Тлумачення цієї норми надав Конституційний Суд України у Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99. Зокрема, дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.
Ураховуючи наведене, на мою думку, Велика Палата Верховного Суду помилково застосувала норми права, які набрали чинності вже після винесення оскаржуваного позивачем рішення управління ПФУ і які не діяли на момент виникнення спірних правовідносин.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи справу з погляду дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, повинна була касаційну скаргу відповідача задовольнити, постанову Арцизького районного суду Одеської області від 11 червня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2015 року скасувати та прийняти у справі нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко
