ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Британчука В. В., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б.
12 грудня 2018 року
м. Київ
у справі № 802/2196/17-а (провадження № 11-308заі18) за позовом ОСОБА_5 до ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України у Вінницькій області (далі - ліквідаційна комісія УМВСУ у Вінницькій області), третя особа - Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області (далі - ГУ ПФУ у Вінницькій області), про визнання бездіяльності неправомірною і зобов'язання вчинити дії.
За наслідками розгляду 12 грудня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи апеляційні скарги ОСОБА_5, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, а також заяви ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90, ОСОБА_91, ОСОБА_92, ОСОБА_93, ОСОБА_94, ОСОБА_95, ОСОБА_96, ОСОБА_97, ОСОБА_98, ОСОБА_99, ОСОБА_100, ОСОБА_101, ОСОБА_102, ОСОБА_103, ОСОБА_104, ОСОБА_105 про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_5, - залишено без задоволення. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду при розгляді вказаної справи зробила такі висновки:
1) у довідці про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії не належить вказувати надбавку за виконання особливо важливих завдань, яку отримував позивач під час проходження служби та яка була включена до грошового забезпечення при обрахунку пенсії, оскільки така надбавка вже не була встановлена законодавством для поліцейських та не виплачувалась. Натомість при розгляді типових справ судам необхідно з'ясувати: чи здійснювалася органом Національної поліції виплата надбавки за специфічні умови проходження служби в поліції, регламентована постановою Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» (далі - Постанова № 988), за відповідною посадою поліцейського у січні 2016 року та чи вказана у довідці про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії така надбавка у середньому розмірі;
2) у довідці про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії належить вказати розмір премії, визначений у середньому розмірі, що фактично виплачений за відповідною посадою поліцейського за січень 2016 року.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
У листопаді 2017 року ОСОБА_5 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нескладення нової довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії позивача за формою, передбаченою додатком 2 до Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 (далі - Порядок № 45; тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду), з урахуванням змін у грошовому забезпеченні, передбачених Постановою № 988 та постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (далі - Постанова № 1294), починаючи з 01 січня 2016 року, а також ненаправлення такої нової довідки до ГУ ПФУ у Вінницькій області для подальшого перерахунку пенсії;
- зобов'язати ліквідаційну комісію УМВСУ у Вінницькій області виготовити та направити до ГУ ПФУ у Вінницькій області нову довідку про розмір грошового забезпечення із зазначенням основних і додаткових видів грошового забезпечення у таких розмірах: посадовий оклад - 2700 грн, оклад за військовим (спеціальним) званням підполковника поліції - 2200 грн, надбавка за стаж служби (40 %) - 1960 грн, надбавка за виконання особливо важливих завдань (95 %) - 6517 грн, премія (55 %) - 7357 грн 35 коп., а всього - 20 тис. 734 грн 35 коп.
Позивач також просив встановити судовий контроль за виконанням рішення шляхом зобов'язання відповідача подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, в задоволенні позову ОСОБА_5 відмовлено.
Суд першої інстанції у своєму рішенні вказав, що висновки Верховного Суду в цій зразковій справі належить застосовувати в адміністративних справах щодо звернення до суду пенсіонерів органів внутрішніх справ, яким призначено пенсію згідно із Законом України від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-ХІІ), з адміністративними позовами щодо виготовлення та направлення до органів Пенсійного фонду України нової довідки про розмір грошового забезпечення із зазначенням основних і додаткових видів грошового забезпечення.
Суд також зазначив:
- якщо у цій категорії справ буде встановлено, що надбавка за виконання особливо важливих завдань, яку отримував позивач, на момент виникнення у нього права на перерахунок пенсії не виплачувалась, то цю надбавку не належить вказувати у довідці про розмір грошового забезпечення. Такий висновок ґрунтується на положеннях абзацу сьомого пункту 5 Порядку № 45;
- розмір премії для перерахунку пенсій ураховується у середньому розмірі, що фактично виплачений за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії за відповідною посадою. Такий висновок ґрунтується на положеннях абзацу п'ятого пункту 5 Порядку № 45.
Суди встановили, що ОСОБА_5 отримує пенсію за вислугу років (довічно) відповідно до Закону № 2262-ХІІ.
Пенсію призначено з урахуванням відомостей про грошове забезпечення, що зазначені в грошовому атестаті від 08 жовтня 2013 року № 133, виданому УМВСУ у Вінницькій області, відповідно до якого крім посадового окладу, окладу за спеціальним званням та надбавки за вислугу років (стаж роботи), враховані також надбавка за виконання особливо важливих завдань у розмірі 95 % та премія у розмірі 55 %.
17 квітня 2015 року проведено перерахунок пенсії позивачу (у зв'язку з влаштуванням на роботу), при якому також враховані надбавка за виконання особливо важливих завдань у розмірі 95 % та премія у розмірі 55 %.
У зв'язку із встановленням нових розмірів грошового забезпечення ОСОБА_5 27 вересня 2017 року отримав у ГУ ПФУ у Вінницькій області копію довідки № 15205 без дати про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії, підписану головою комісії УМВСУ у Вінницькій області, у якій не зазначено надбавку за виконання особливо важливих завдань у розмірі 95 %, яку він отримував на час звільнення з органів внутрішніх справ, та зазначений менший розмір премії, ніж він отримував, а саме 2,32 % замість 55 %, у зв'язку з чим позивач звернувся з позовом до суду.
Порядок призначення та виплати пенсії працівникам міліції було урегульовано у Законі № 2262-ХІІ.
У пункті 15 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) вказано, що за колишніми працівниками міліції, у тому числі пенсіонерами, а також членами їхніх сімей, іншими особами зберігаються пільги, компенсації і гарантії, передбачені цим Законом для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб.
Відповідно до частини третьої статті 43 Закону № 2262-XII пенсія особам, які мають право на пенсію за цим законом, та членам їх сімей обчислюється з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, військовим (спеціальним) званням, процентну надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, встановлених законодавством, та у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Законом України від 23 грудня 2015 року № 900-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення гарантій соціального захисту колишніх працівників органів внутрішніх справ України та членів їхніх сімей» статтю 63 Закону № 2262-ХІІ доповнено частиною такого змісту: «Перерахунок пенсій особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України (міліції), які мають право на пенсійне забезпечення або одержують пенсію на умовах цього Закону, здійснюється з урахуванням видів грошового забезпечення, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством для поліцейських».
Усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
Такий порядок встановлено у Порядку № 45.
Згідно з пунктом 2 Порядку № 45 ініціатором щодо перерахунку пенсії є Пенсійний фонд України, який після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо перерахунку пенсій та отримання відповідного повідомлення від Мінсоцполітики повідомляє своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі (далі - головні управління Пенсійного фонду України) про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки), та надсилає відповідну інформацію Міноборони, МВС, Національній поліції, Мін'юсту, Мінінфраструктури, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, ДФС, Управлінню державної охорони, Адміністрації Держспецзв'язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС (далі - державні органи).
Головні управління Пенсійного фонду України у десятиденний строк з моменту надходження зазначеного повідомлення складають списки за формою згідно з додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.
Форма довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, для кожної особи, зазначеної в списку, передбачена у додатках 2 і 3 (далі - довідки). Ці довідки у місячний строк подаються головним управлінням Пенсійного фонду України (абзац перший пункту 3 Порядку № 45).
За загальним правилом, визначеним у пункті 4 названого Порядку перерахунок пенсії здійснюється на момент виникнення такого права і проводиться у строки, передбачені частинами другою і третьою статті 51 Закону № 2262-ХІІ. Якщо внаслідок перерахунку розмір зменшується, пенсія виплачується в раніше встановленому розмірі.
Види грошового забезпечення, які використовуються під час перерахунку пенсій, передбачено у пункті 5 Порядку № 45: посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням.
Особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) перерахунок пенсії з 01 січня 2016 року проводиться з розміру грошового забезпечення за прирівняною посадою поліцейського, враховуючи оклади за посадою, спеціальним званням, відсоткову надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, за січень 2016 року відповідно до Постанови № 988 (Офіційний вісник України, 2015 року, № 96, ст. 3281). Розмір премії визначається у середніх розмірах, що фактично виплачені за відповідною посадою (посадами) поліцейського за січень 2016 року. Подальші перерахунки здійснюються з урахуванням складових грошового забезпечення, передбачених абзацом першим цього пункту.
Можна зробити висновок, що у разі зміни у законодавчому регулюванні щодо пенсійного забезпечення осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) ініціативу щодо їх перерахунку покладено на органи Пенсійного фонду України, які складають списки осіб, пенсія яких підлягає перерахунку.
Також зазначено види грошового забезпечення, та їх розмір, а також прямо вказано, що розмір премії визначається у середніх розмірах, що фактично виплачені за відповідною посадою (посадами) поліцейського за січень 2016 року.
Крім того, унеможливлено зменшення розміру пенсії.
Щодо права на включення надбавок у довідку про види та розмір грошового забезпечення, які враховуються при нарахуванні пенсії:
У Постанові № 988 затверджено складові грошового забезпечення поліцейських, схему посадових окладів види та розміри доплат.
Згідно з пунктом 1 Постанови № 988 грошове забезпечення поліцейських складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Надано право керівникам органів, закладів та установ Національної поліції в межах затверджених для них асигнувань на грошове забезпечення:
1) установлювати:
посадові оклади поліцейським та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання в розмірах, визначених затвердженими цією постановою схемами, згідно з додатками 2-10;
надбавку за специфічні умови проходження служби в поліції в розмірі до 100 % посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби;
підвищення за службу в поліції особливого призначення (особам, які безпосередньо виконують функції із забезпечення громадського порядку та безпеки громадян) у розмірі до 100 % посадового окладу;
2) здійснювати преміювання поліцейських відповідно до їх особистого внеску в загальний результат служби.
Також визначено доплати та надбавки:
1) надбавку за стаж служби в поліції в розмірах згідно з додатком 11;
2) надбавку за виконання функцій державного експерта з питань таємниць та надбавку за службу в умовах режимних обмежень - у розмірах та порядку, визначених законодавством;
3) доплату за службу в нічний час - у розмірі 35 % посадового окладу з розрахунку за кожну годину служби в нічний час;
4) надбавку за безперервний стаж на шифрувальній роботі - у розмірі до 20 % посадового окладу. Надбавка виплачується особам, які безпосередньо зайняті на шифрувальній роботі;
5) доплату за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності, якщо діяльність за профілем відповідає науковому ступеню, - у розмірі відповідно 5 і 10 % посадового окладу;
6) доплату за вчене звання у разі, коли особа займає посаду, що пов'язана з педагогічною або науковою діяльністю, і має вчене звання доцента (старшого наукового співробітника), - у розмірі 5, професора - 10 % посадового окладу;
7) надбавку за почесне звання «заслужений» - у розмірі 10 % посадового окладу (пункти 4,5 Постанови № 988).
На виконання Постанови № 988 наказом МВС України від 06 квітня 2016 року за № 260 затверджено Порядок та умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання (далі - Наказ № 260).
У пункті 3 Наказу № 260 вказано, що грошове забезпечення поліцейських визначається залежно від посади, спеціального звання, стажу служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня або вченого звання.
До складу грошового забезпечення входять:
1) посадовий оклад;
2) оклад за спеціальним званням;
3) щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер);
4) премії;
5) одноразові додаткові види грошового забезпечення.
У розділі II «Грошове забезпечення» у пункті 4 зазначено, що надбавка за специфічні умови проходження служби в поліції поліцейським виплачується в розмірі до 100 % посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби.
Розмір надбавки встановлюється кожному поліцейському індивідуально залежно від специфіки умов проходження служби (успішне виконання повноважень, якість, складність, обсяг та важливість виконуваних завдань, залучення до розробки проектів нормативно-правових актів тощо) на підставі мотивованого подання керівника структурного підрозділу відповідного органу поліції та оголошується наказом по особовому складу.
Поліцейським, які отримують підвищені посадові оклади, надбавка за специфічні умови проходження служби в поліції виплачується з урахуванням підвищених посадових окладів.
Можна зробити висновок, що у Порядку № 260 передбачено конкретну надбавку за специфічні умови проходження служби в поліції та вказано критерії, за яких така надбавка встановлюється: залежить від специфіки умов проходження служби (успішне виконання повноважень, якість, складність, обсяг та важливість виконуваних завдань, залучення до розробки проектів нормативно-правових актів тощо).
До набрання чинності вказаними нормативними актами встановлення видів грошового забезпечення передбачалися у статті 19 Закону України від 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ «Про міліцію», у якому вказано, що форми і розміри грошового забезпечення працівників міліції встановлюються Кабінетом Міністрів України і повинні забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування якісного особового складу міліції, диференційовано враховувати характер і умови роботи, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності і компенсувати їх фізичні та інтелектуальні затрати.
У Постанові № 1294 визначено форми і розміри грошового забезпечення працівників міліції.
На виконання зазначеної постанови 31 грудня 2007 року наказом МВС України № 499 затверджено Інструкцію про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, яка затверджена та введена в дію з 01 січня 2008 року (далі - Інструкція № 499).
У пункті 2.5 (підпункти 2.5.1?2.5.2) Інструкції № 499 особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ установлюється надбавка за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за вислугу років, а тим, що безпосередньо розробляють, проводять експертизу проектів нормативно-правових актів, які передбачено положеннями про відповідні структурні підрозділи, особам рядового і начальницького складу за виконання спеціальних завдань, пов'язаних з антитерористичною діяльністю, особам начальницького складу слідчих підрозділів органів внутрішніх справ за службу на посадах слідчих, особам рядового і начальницького складу підрозділів міліції громадської безпеки за службу на посадах старших дільничних, дільничних і помічників дільничних інспекторів міліції та підрозділів з керівництва дільничними інспекторами міліції з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби. Порядок та умови виплати такої надбавки визначаються залежно від якості, складності, обсягу та важливості виконуваних завдань.
З аналізу призначення та підстав для виплати надбавки за специфічні умови проходження служби в поліції та надбавки за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби в органах міліції вбачається, що ці надбавки є тотожними щодо підстав їх призначення.
Тому помилковим є твердження, що надбавка за виконання особливо важливих завдань, яку отримував позивач, на момент виникнення у нього права на перерахунок пенсії не виплачувалась, оскільки аналогічна надбавка за виконання особливо важливих завдань була встановлена і діяла на час звільнення позивача зі служби.
Вважаємо, що перейменування надбавки із залишенням змістовного навантаження такої надбавки та підстав призначення не дає підстав для неврахування її при видачі довідки про види грошового забезпечення.
Визначальним є саме отримання особами, які посідають аналогічні посади у поліції, вказаної надбавки.
Крім того, при вирішенні справи необхідно враховувати висновки, викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року у справі № 825/1433/17 (провадження № К/9901/2269/18), якою касаційну скаргу МВС України залишено без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, якими задоволено позов про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, залишено без змін. У вказаній справі суди зобов'язали ліквідаційну комісію УМВСУ в Чернігівській області виготовити та направити ГУ ПФУ в Чернігівській області довідку про розмір грошового забезпечення колишнього працівника міліції із зазначенням, окрім інших надбавок, надбавки за виконання особливо важливих завдань.
Оскільки підготовлена ліквідаційною комісією УМВСУ у Вінницькій області та направлена до ГУ ПФУ у Вінницькій області довідка № 15205 без дати про розмір грошового забезпечення ОСОБА_5 для перерахунку розміру його пенсії на підставі Постанови № 988 на порушення вимог чинного законодавства України не містить такого додаткового виду грошового забезпечення, як надбавка за виконання особливо важливих завдань, яку отримував позивач, тому позовна заява мала бути частково задоволена, з урахуванням також і вимог Порядку № 45 та Постанови № 988, що перерахунок пенсії з 01 січня 2016 року проводиться з розміру грошового забезпечення за прирівняною посадою поліцейського, враховуючи оклади за посадою, спеціальним званням, відсоткову надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, за січень 2016 року.
Судді О. М. Ситнік
В. В. Британчук
Н. П. Лященко
О. Б. Прокопенко
