ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2019 року
Львів
№ 857/2876/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді – Носа С. П.,
суддів – Кухтея Р.В., Шевчук С. М.;
за участю секретаря судового засідання – Гром І. І.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/280/19 (головуючий суддя – Недашківська К. М., м. Рівне) за позовом ОСОБА_1 до Березнівської районної ради Рівненської області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та нечинним протоколу, зобов'язання до вчинення певних дій,-
ВСТАНОВИВ :
07 лютого 2019 року Рівненським окружним адміністративним судом було зареєстровано позовну заяву ОСОБА_1 до Березнівської районної ради Рівненської області про визнання протиправними дій конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2, щодо недопущення позивача до участі у конкурсі на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2; визнання протиправним та нечинним протоколу засідання конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2 № 2 від 18 січня 2019 року в частині недопущення позивача до участі у конкурсі на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2; визнання протиправним та нечинним протокол засідання конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2 №5 від 30 січня 2019 року щодо визначення переможцем конкурсу ОСОБА_3; зобов’язання Березнівську районну раду Рівненської області провести повторний конкурсний відбір на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2.
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року відмовлено у відкритті провадження в справі у зв’язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, ОСОБА_1 було оскаржено його в апеляційному порядку до Восьмого апеляційного адміністративного суду, в апеляційній скарзі висловлено прохання скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що оскаржувана ухвала прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм процесуального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що у цивільно-правових відносинах позивач із Березнівською районною радою Рівненської області не перебувала, а даний спір виник із публічно-правових відносин, так як ОСОБА_1 оскаржила конкретну протиправну, неправомірну дію органу місцевого самоврядування (неправомірний недопуск до участі в конкурсі), яка порушує законні права позивача, та просила визнати протиправним та нечинним (скасування) індивідуального акта, яким така дія засвідчена (протокол конкурсної комісії № 2 від 18 січня 2019 року).
Позивач, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримала та просить таку задовольнити.
Представник відповідача, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги заперечила та просить відмовити в її задоволенні.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та пояснення представника відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу – без змін з таких підстав.
Згідно з ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження та у спорах між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, для розгляду позову в порядку адміністративного судочинства необхідно встановити, по перше, чи є спір за своєю природою правовим, тобто чи звернення із позовом спрямоване на вирішення юридичного конфлікту між учасниками правовідносин, по-друге, чи має такий спір ознаки публічно-правового, тобто чи позовні вимоги ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. У протилежному випадку суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі.
Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів ст.6 КАС України та ст.17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини” застосовується судами як джерело права, у справі Bellet v. France Суд зазначив, що “стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права”.
У рішенні від 20 липня 2006 року у справі “Сокуренко і Стригун проти України” Європейський суд з прав людини вказав, що фраза “встановленого законом” поширюється не лише на правову основу самого існування “суду”, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі “Занд проти Австрії” (заява №7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін “судом, встановленим законом” у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає “усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів”.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послуги виключно суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв’язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно з п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб’єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, а також з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Ознаками справи адміністративної юрисдикції є особливий суб'єктний склад публічно-правового спору, участь суб'єкта владних повноважень, суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
З матеріалів адміністративного позову вбачається, що позивач оскаржує дії та рішення конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2 щодо недопущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі на посаду директора директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені ОСОБА_2, щодо визначення переможця даного конкурсу.
Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 4 КАС України, публічна служба – діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Нормативно-правовим актом, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, є Закон України “Про державну службу” від 10.12.2015 №889-VІІІ (далі іменується – Закон України №889).
Відповідно до статті 1 Закону України №889 державна служба в Україні – це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Формулювання “спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби” охоплює весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори щодо прийняття, проходження та звільнення: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та ін.
Відповідно до статті 25 Закону України “Про освіту” засновник закладу освіти або уповноважена ним особа, в тому числі укладає строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти.
Законом України “Про загальну середню освіту”, зокрема статтею 26, передбачено, що трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України “Про освіту”, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Керівник закладу загальної середньої освіти призначається на посаду та звільняється з посади рішенням засновника (засновників) закладу або уповноваженого ним (ними) органу. Керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти призначається на посаду за результатами конкурсного відбору строком на шість років (строком на два роки - для особи, яка призначається на посаду керівника закладу загальної середньої освіти вперше) на підставі рішення конкурсної комісії, до складу якої входять представники засновника (засновників), трудового колективу, громадського об’єднання батьків учнів (вихованців) закладу загальної середньої освіти та громадського об’єднання керівників закладів загальної середньої освіти відповідної адміністративно-територіальної одиниці. До участі у роботі комісії з правом дорадчого голосу можуть залучатися представники громадських об’єднань та експерти у сфері загальної середньої освіти.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що робота директором гімназії, не зважаючи на спеціальну процедуру призначення та звільнення, не є проходженням публічної служби в розумінні КАС України, оскільки призначення на посаду директора установи комунальної власності не є прийняттям на публічну службу. Лише тієї обставини, що стороною у даних спірних правовідносинах є орган місцевого самоврядування недостатньо для розгляду трудового спору в порядку адміністративного судочинства.
Правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору у адміністративному процесі. Та обставина, що відповідачем у справі є суб’єкт владних повноважень не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить даний спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин чи з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Частиною 1 статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Відтак, враховуючи вищенаведені обставини та норми чинного законодавства, суд апеляційної інстанції вважає, що розгляд даної справи має здійснюватися в порядку, визначеному Цивільним процесуальним кодексом України, та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду першої інстанції, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Керуючись ст. 229, 243, 250, 272, 311, 315, 316, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/280/19 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.
У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя
ОСОБА_4
судді
ОСОБА_5
ОСОБА_6
Повне судове рішення складено 25 квітня 2019 року.
