ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/21535/18 Суддя (судді) першої інстанції: Клочкова Н.В.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 червня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого - судді Парінова А.Б.,
суддів: Беспалова О.О.,
Літвіної Н.М.,
при секретарі судового засідання Гужві К.М.
за участю представників учасників судового процесу:
від позивача: ОСОБА_3, ОСОБА_2
від відповідача: Гашицький К.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, стягнення шкоди, -
В С Т А Н О В И В:
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_3 з адміністративним позовом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни у якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни з розгляду електронного звернення ОСОБА_3 - заяви від 31 липня 2018 року "повідомлення щодо порушення вимог законодавства, а саме Закону України "Про звернення громадян" посадовими особами НАДС та про недоліки в їх діяльності при розгляді заяви ОСОБА_3 від 25 червня 2018 року до НАДС";
- зобов`язати Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісову Людмилу Леонтіївну провести належний розгляд електронного звернення ОСОБА_3 - заяви від 31 липня 2018 року "повідомлення щодо порушення вимог законодавства, а саме Закону України "Про звернення громадян" посадовими особами НАДС та про недоліки в їх діяльності при розгляді заяви ОСОБА_3 від 25 червня 2018 року", з забезпеченням дотримання прав заявника відповідно до положень Закону України "Про звернення громадян";
- стягнути з Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни на користь ОСОБА_3 моральну шкоду у розмірі 5000,00 грн;
- стягнути з Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни на користь ОСОБА_3 судові витрати у сумі 11613,35 грн, з яких 1409,60 грн - витрати з оплати судового збору, 10203,75 грн - витрати з оплати на професійну правничу допомогу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неповному та невсебічному розгляді електронного звернення позивача - заяви від 31 липня 2018 року "повідомлення щодо порушення вимог законодавства, а саме Закону України "Про звернення громадян" посадовими особами НАДС та про недоліки в їх діяльності при розгляді заяви ОСОБА_3 від 25 червня 2018 року до НАДС". Зобов`язано відповідача повторно розглянути вказане електронне звернення позивача з дотриманням порядку, встановленим Законом України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, відповідно до змісту якої просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 лютого 2019 року та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на те, що прийняте судом рішення не ґрунтується на засадах верховенства права, є незаконним та необґрунтованим, таким, що ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, без всебічного з`ясування обставин справи та повного дослідження доказів, що мають значення для правильного розв`язання адміністративного спору, з висновками, що не відповідають обставинам справи, а тому підлягає скасуванню.
Відзиву на апеляційну скаргу до суду не надходило.
У судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд апеляційну скаргу задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 лютого 2019 року - скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_3 відмовити повністю.
Позивач та його представник у судовому засіданні зазначили, що вважають доводи апеляційної скарги безпідставними та необґрунтованими, у той час як рішення суду першої інстанції було ухвалено при повному та всебічному дослідженні доказів та встановлення всіх обставин справи, у відповідності до вимог матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
З огляду на зазначене, позивач та його представник просили суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду - без змін.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
31 липня 2018 року позивачем було направлено до Уповноваженого Верховної Ради України прав людини Денісової Л.Л. електронне звернення, а саме, заяву №1 "повідомлення щодо порушення вимог законодавства, а саме Закону України "Про звернення громадян" посадовими особами НАДС та про недоліки в їх діяльності при розгляді заяви ОСОБА_3 від 25 червня 2018 року до НАДС".
В зазначеній заяві позивач повідомляє про порушення Національним агентством України з питань державної служби своїх обов`язків, зазначених в статтях 7, 15, 18, 19 Закону України "Про звернення громадян". Зазначає, що недотримання вказаним державним органом вимог законодавства призвело до порушення його прав встановлених ст. 18 вказаного Закону на об`єктивну, всебічну і вчасну перевірку, а саме: брати участь у перевірці та розгляді його звернення; ознайомлення з матеріалами справи; надавати додаткові до перевірки матеріали.
З урахуванням викладених у заяві № 1 від 31 липня 2018 року обставин, позивач просив відповідача:
- об`єктивно, всебічно і вчасно перевірити та розглянути викладені в заяві факти та обставини;
- повідомити про відкриття провадження та проінформувати про результати провадження, а також надати копії складених в рамках провадження протоколів про адміністративне правопорушення;
- після призначення виконавця та внесення даних про це в реєстраційно-контрольну картку, повідомити його про дату та час перевірки поданої ним заяви;
- повідомити дату закінчення перевірки його заяви, а також дату можливості його ознайомлення з матеріалами перевірки;
- визначити термін для надання ним додаткових до перевірки документів та/або надання клопотання про направлення запиту для отримання додаткових матеріалів.
- забезпечити його право бути присутнім на засіданні під час розгляду його заяви, а саме доповіді виконавця про результати перевірки,
- забезпечити його права на отримання письмової відповіді про результати розгляду заяви.
Разом з цим, позивач у вказаній заяві вимагав негайно відкрити провадження на підставі його звернення, здійснити провадження у розумні строки з урахуванням терміну накладення стягнення, зобов`язати НАДС провести перевірку його заяви від 25 червня 2018 року з дотриманням його прав та вимог Закону України "Про звернення громадян", а також вжити заходів щодо притягнення до відповідальності посадових осіб вказаного органу, винних у порушенні його прав. Письмову відповідь про результати розгляду цього звернення надати йому в електронному вигляді, яку направити на його електронну адресу вказану у його зверненні.
29 серпня 2018 року Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини листом №17/12-К323425, 323430, 323468, 323518, 323519, 323523, 323541, 323557.18/10-110 повідомив позивача про початок розгляду його звернень, проте у зв`язку з необхідністю додаткового вивчення питань, порушених у цих зверненнях, строк їх розгляду продовжено та про результати розгляду цих звернень, зокрема, від 31 липня 2018 року, позивача буде проінформовано додатково.
Крім того, у вказаному листі позивачу було також роз`яснено, що оскільки Уповноважений Верховної Ради України прав людини, ні Секретаріат, утворений для забезпечення його діяльності не є колегіальними органами, а діють за принципом єдиноначальності, проведення спеціальних для розгляду звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини не передбачено, а тому його звернення підлягають одноособовому розглядові.
13 вересня 2018 року Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини листом №17/12-К323425, 323430, 323468, 323518, 323519, 323523, 323541, 323557, 18-1/10-110 повідомив ОСОБА_3 про розгляд його звернень, зокрема, від 31 липня 2018 року.
У вказаній відповіді додатково до листа від 29 серпня 2018 року №17/12-К323425, 323430, 323468, 323518, 323519, 323523, 323541, 323557.18/10-110, Секретаріатом повідомлено позивачу, що дія Закону України "Про звернення громадян" не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, установлений, зокрема, трудовим законодавством.
Роз`яснено, що Порядок проведення конкурсу на заняття вакантної посади державної служби регламентований ЗУ «Про державну службу», а тому розгляд питання щодо ймовірного порушення законодавства під час перевірки документів, поданих кандидатом на зайняття посади ОСОБА_4 має здійснюватися в порядку, визначеному спеціальним законодавством, а не Законом.
Отже, оскільки порушень права на звернення позивача посадовими особами Національного агентства України з питань державної служби допущено не було, Секретаріат повідомив позивачу про відсутність правових підстав для вжиття заходів реагування за його зверненнями.
У ході судового розгляду судом першої інстанції було встановлено, що вказані листи (від 29 серпня 2018 року та від 13 вересня 2018 року) на звернення позивача направлялись останньому Секретаріатом простим листом засобами поштового зв`язку за вказаною ОСОБА_3 у Заяві № 1 адресою. Вказані обставини підтверджуються також доводами апеляційної скарги відповідача.
Водночас, оскільки жодної відповіді на своє звернення від 31 червня 2018 року позивач станом на 13 грудня 2018 року, не отримав, останній вирішив звернутись до суду з даним позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог (що є предметом оскарження апелянтом), суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем під час розгляду звернення позивача не було дотримано вимог Закону України "Про звернення громадян" та Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", а саме: не відкрито провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; не роз`яснено заходи, що їх має вжити ОСОБА_3 , у разі наявності правових підстав; не запрошено заявника ОСОБА_3 на засідання, оскільки таке прохання містилося в самій заяві; не прийнято вмотивованого рішення про задоволення або відмову у задоволенні заяви.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Приписами ч. 1 ст. 1 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі -ЗУ № 393/96-ВР) передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (ст. 3 ЗУ № 393/96-ВР)
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Відповідно до приписів ст. 5 вказаного Закону письмове звернення може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).
В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним.
Положеннями ч. 1 ст. 7 ЗУ № 393/96-ВР передбачено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Згідно з приписами ст. 15 ЗУ №393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Статтею 18 цього ж Закону визначені права громадянина при розгляді його заяви чи скарги, зокрема, громадянин, який звернувся з заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
У свою чергу, обов`язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг визначені у ст. 19 цього Закону, якою передбачено, що останні зобов`язані об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.
Частиною 1 ст. 20 ЗУ №393/96-ВР передбачено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
Разом з цим, положеннями ст. 4 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23 грудня 1997 року №776/97-ВР (далі - ЗУ № 776/97-ВР) встановлено, що Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим та іншими законами України. Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб.
Статтею 16 цього визначено, що Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує, зокрема, за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників.
Згідно з приписами статті 17 вказаного Закону Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
При розгляді звернення Уповноважений:
1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;
2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;
3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;
4) відмовляє в розгляді звернення.
Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 10 цього Закону для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом, за результатом розгляду звернення позивача від 31 липня 2017 року Секретаріатом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини було прийнято 13 вересня 2018 року рішення у якому вказується, що звернення позивача розглянуто, проте правових підстав для вжиття заходів реагування за цим зверненням немає. Крім того, Секретаріатом також роз`яснено мотиви, що слугували підставою для прийняття зазначеного рішення.
Водночас, відповідно до вказаних вище норм законодавства, колегія суддів зазначає, що прийняте відповідачем рішення не можна вважати відмовою у прийнятті звернення до розгляду, оскільки як вбачається зі змісту вказаного рішення, воно прийнято саме внаслідок розгляду звернення. Тобто звернення позивача було прийнято відповідачем до розгляду, про що також свідчать дані листа Секретаріата від 29 серпня 2018 року, де вказано про початок розгляду звернення позивача відповідачем.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відповідачем не було дотримано вимог чинного законодавства щодо відкриття провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина, а також роз`яснення позивачу заходів, які він має вжити, у разі такої необхідності.
Крім того, колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем не було дотримано вимог ЗУ «Про звернення громадян», зокрема, не виконано свого обов`язку щодо запрошення позивача, на його вимогу, бути присутнім при розгляді його заяви.
При цьому, колегія суддів вважає безпідставними та необґрунтованими посилання відповідача, що оскільки Уповноважений Верховної Ради України прав людини, ні Секретаріат , утворений для забезпечення його діяльності не є колегіальними органами, а діють за принципом єдиноначальності, проведення спеціальних для розгляду звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини не передбачено, а тому його звернення підлягають одноособовому розглядові.
Так, судом першої інстанції було правильно вказано у прийнятому рішенні, що чинним законодавством України, зокрема, статтею 19 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР не передбачено обов`язковості розгляду заяв або скарг громадянина на засіданні лише в разі розгляду звернення колегіальним органом. Будь-яким іншим нормативно-правовим документом такого виключення також не встановлено. При цьому, положеннями ст. 18 та 19 ЗКУ "Про звернення громадян" чітко визначено, що громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право бути присутнім при розгляді заяви чи скарги, а органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу.
Отже, з наведеного слідує, що відповідач зобов`язаний був запросити позивача на засідання по розгляду його зверння.
При цьому, колегія суддів наголошує, що Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України у відповідності до Закону України "Про звернення громадян".
Крім того, як встановлено судом та не оспорюється апелянтом, відповідачем не виконано вимог позивача та відповідно не дотримано вимог законодавства, а саме ст. 5 ЗУ "Про звернення громадян" щодо направлення листів з інформацією про хід та результати розгляду звернення позивача на його електронну адресу.
З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем під час розгляду звернення позивача не було дотримано вимог Закону України "Про звернення громадян", а також Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", що відповідно є підставою для визнання бездіяльності останнього щодо належного розгляду електронного звернення позивача протиправною та зобов`язання відповідача розглянути звернення позивача повторно з дотриманням порядку, встановленим Законом України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР.
Щодо доводів апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме, не розгляду клопотань відповідача про розгляд справи у судовому засіданні та про об`єднання позовів, то колегія суддів зазначає, що наведені обставини не впливають на правильність вирішення судом даного спору по суті та не спростовують висновків суду про наявність порушення вимог чинного законодавства відповідачем під час розгляду звернення позивача.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду попередньої інстанції та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно встановлено обставини, що мають значення для вирішення даної справи та/або неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини та/або порушено норми процесуального права.
За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст.243-245, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328-329 КАС України, суд,-
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Людмили Леонтіївни залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді О.О. Беспалов
Н.М. Літвіна
Повний текст постанови виготовлено 13 червня 2019 року
