ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/2341/19 Головуючий у І інстанції - Лапій С.М.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
15 серпня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.
суддів: Федотова І.В., Костюк Л.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року у справі за позовом Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Калинівської селищної ради Київської області, третя особа: ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення,-
В С Т А Н О В И Л А:
Керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Калинівської селищної ради Київської області, третя особа: ОСОБА_1 , в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Калинівської селищної ради від 21.06.2018 року № 489-29-VІІ, яким надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку містобудівної документації - детального плану території щодо формування малоповерхової житлової забудови з визначенням містобудівних потреб та містобудівних умов і обмежень на земельній ділянці площею 0,25 га., кадастровий номер НОМЕР_1 , розташованій в межах смт Калинівка Васильківського району Київської області.
Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року позовну заяву повернуто прокурору. Роз`яснено прокуророві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції Першим заступником керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу через порушення норм матеріального та процесуального права, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що прокурор пред`явив адміністративний позов в інтересах держави, обґрунтовуючи відсутністю повноважень уповноваженого органу щодо звернення до суду, а не у зв`язку з неналежним виконанням повноважень відповідного органу. Також, вказує на те, що саме Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 року, регламентуються повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю, а тому докази відсутності таких повноважень у органі державної влади стосовно права на звернення до суду про оскарження рішень органів місцевого самоврядування зазначається у самих нормативно-правових актах.
Учасниками справи відзив на апеляційну скаргу не подавався.
За приписами ч. 2 ст. 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 5-7, 11, 14, 26 частини 1 статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суддя суду першої інстанції, повертаючи позовну заяву виходив з того, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Також, суддя суду першої інстанції вказав те, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді в тому числі і в інтересах територіальної громади, оскільки її інтереси представлені відповідними органами.
Колегія суддів погоджується з таким висновком судді суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на таке.
Так, за приписами частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Як вбачається зі змісту позовної заяви адміністративний позов пред`явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у тому, що відповідно до містобудівної документації, а саме чинного Генерального плану смт. Калинівка, зазначені в проекті детального плану земельні ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 за функціональним призначенням відносяться до зелених насаджень спеціального призначення у довгостроковій перспективі. Оскаржуваним рішення надано дозвіл на розробку детального плану зі зміною функціонального призначення території згідно положень генерального плану населеного пункту із зелених насаджень спеціального призначення на малоповерхову житлову забудову.
Прийняття рішення про надання дозволу на розробку містобудівної документації - детального плану території щодо формування малоповерхової житлової забудови з визначенням містобудівних потреб та містобудівних умов і обмежень на земельній ділянці площею 0,25 га, кадастровий номер НОМЕР_1 за умов імперативної заборони таких дій явно суперечить інтересам держави та державним і громадським інтересам, які виражені в положеннях відповідного генерального плану населеного пункту.
Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених пунктом 7 частини четвертої статті 169 цього Кодексу.
Так, суддею суду першої інстанції, перевірено дотримання прокурором вимог ст. 53 КАС України, та встановлено, наявність суттєвих недоліків процесуального характеру, які унеможливлюють відкриття провадження у справі, виходячи з наступного.
Зокрема, усупереч частини п`ятої статті 53 КАС України, у позовній заяві не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки прокурор позиціонував себе як позивач.
В свою чергу, прокурор у позовній заяві зазначає про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, що на переконання колегії суддів не відповідає вимогам чинного законодавства.
Як зазначає стаття 187 Земельного кодексу України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Таким чином, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах є хибними та такими, що суперечать законодавчо встановленим положенням вимог вищевказаного законодавства.
Колегія суддів надаючи оцінку обґрунтуванню в чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких звернувся прокурор до суду, встановила, що останній послався не на порушення державних інтересів, а на можливі негативні наслідки настання яких пов`язується з порушенням у майбутньому, при цьому в основу позову покладені власні припущення позивача щодо таких наслідків, а саме «відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживань...» «...що може призвести до негативних наслідків…».
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком судді суду першої інстанції, що на виконання вимог процесуального закону, обумовленого частиною 4 статті 53 КАС України, прокурор жодним чином не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність його захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах з урахуванням висновків, покладених в основу рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99.
Колегія суддів зазначає, що у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
З огляду на викладене, обґрунтованою є позиція судді суду першої інстанції, що прокурор має право звертатись до суду з позовом в інтересах держави лише у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого органу.
Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 року № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Таким чином Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.
Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.
Що таке «виключні випадки, дає розуміння стаття 23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.
Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 18.09.2018 у справі №826/7910/17 та від 13.02.2019 у справі № 818/1652/17.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
З вищезазначеного також слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного здійснення таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Отже, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Усупереч вищевказаним вимогам законодавства України, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.
Колегія суддів, враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України погоджується з висновком судді суду першої інстанції, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин 4, 5 статті 53 КАС України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судді суду першої інстанції.
Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала судді суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для її скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу судді суду першої інстанції першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 241, 242, 243, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області залишити без задоволення, а ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий -суддя: В.П. Мельничук
Судді: І.В. Федотов
Л.О. Костюк
