ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/5331/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Клименчук Н.М., Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Кобаля М.І.,
суддів Костюк Л.О., Кузьмишиної О.М.
при секретарі Горяіновій Н.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні без участі сторін апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 листопада 2018 року в справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Антимонопольного комітету України про зобов`язання вчинити дії, -
В С Т А Н О В И В :
ОСОБА _1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України (далі по тексту - відповідач) в якому просив зобов`язати відповідача надати інформацію у вигляді наступних документів:
- доручення Голови Антимонопольного комітету України від 13.06.2017 року №8-01/4854;
- доручення Голови Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 року №13-01/540;
- супровідні листи Антимонопольного комітету України, якими до Волинського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України направлялося доручення Голови Антимонопольного комітету України від 13.06.2017 року №8-01/4854;
- лист Волинського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 02.01.2018 року №29/1.37-1 про направлення матеріалів перевірки до Антимонопольного комітету України.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2018 року зазначений адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Сторони в судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлялися належним чином.
30.03.2020 року на адресу суду від Антимонопольного комітету України надійшло клопотання про відкладення судового засідання.
Колегія суддів апеляційної інстанції, дослідивши зазначене клопотання дійшла висновку, що воно не підлягає задоволенню, оскільки участь сторін не є обов`язковою, а матеріали справи містять належні докази для розгляду справи по суті.
Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін належним чином повідомлені про час, дату та місце розгляду справи, не перешкоджає слуханню справи.
Справу розглянуто у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.
Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до Антимонопольного комітету України з адвокатським запитом №3-269 від 07.03.2018 року про надання копій документів та інформації про результати проведення перевірки дотримання ПАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» законодавства про захист економічної конкуренції під час участі у процедурах закупівель з виготовлення студентських квитків, які проводились Східноєвропейським національним університетом імені Лесі Українки, згідно з оголошенням №UA-2017-03-08-000021-а, та Національним медичним університетом імені О.О. Богомольця згідно з оголошенням №UA-2017-03-16-002406-b.
Так, у вказаному адвокатському запиті позивачем поставлено питання про надання копій наступних документів:
- доручення Голови Антимонопольного комітету України від 13.06.2017 року №8-01/4854 на виконання якого Волинське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, а потім - Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, проводили дослідження дотримання ПАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» вимог законодавства про захист економічної конкуренції, під час участі у відкритих торгах №UA-2017-03-08-000021-а, проведених Східноєвропейським національним університетом імені Лесі Українки та відкритих торгах №UA-2017-03-16-002406-b, проведених Державним вищим навчальним закладом «Національний медичний університет імені О.О. Богомольця»;
- доручення Голови Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 року №13-01/540 про надання до центрального апарату Антимонопольного комітету України всіх документів, отриманих Волинським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України під час здійснення заходів державного контролю дотримання ПАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час участі у відкритих торгах №UA-2017-03-08-000021-а та відкритих торгах №UA-2017-03-16-002406-b;
- супровідні листи Антимонопольного комітету України, якими до Волинського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України направлялося доручення Голови Антимонопольного комітету України від 13.06.2017 року №8-01/4854;
- лист Волинського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 02.01.2018 року №29/1.37-1 про направлення матеріалів перевірки до Антимонопольного комітету України на виконання доручення голови Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 року №13-01/540.
16.03.2018 року листом № 143-29/01-3132 «Про розгляд адвокатського запиту» Антимонопольний комітет України відмовив у наданні вищевказаної інформації, у зв`язку з тим, що запитувані позивачем копії документів містять службову інформацію.
Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.
Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що запитувана позивачем інформація стосується його довірителя, а саме - Приватного акціонерного товариства «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій», для захисту його прав і законних інтересів, а тому відповідачем було протиправно відмовлено адвокату ОСОБА_1. у наданні запитуваної інформації.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, відмовляючи в наданні позивачу запитуваної інформації, Голова Антимонопольного комітету України повідомив, що документи, копії яких запитуються, є внутрівідомчою службовою кореспонденцією, пов`язаною із здійсненням контрольних функцій, процесом прийняття рішень, у зв`язку з чим відноситься до інформації та документів з обмеженим доступом.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України та Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року N2939-VI (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі по тексту - Закон N2939-VI).
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 року № 3659-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі по тексту - Закон України № 3659-XII) Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
Згідно статті 6 Закону України №3659-XII Антимонопольний комітет України утворює територіальні відділення, а в разі необхідності здійснює їх реорганізацію чи ліквідацію. Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення становлять систему органів Антимонопольного комітету України, яку очолює Голова Комітету. Антимонопольний комітет України, його територіальні відділення є юридичними особами, мають поточні та вкладні (депозитні) рахунки в установах банку, печатки із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес встановлені Законом N2939-VI.
Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (ч. 1 ст. 2 Закону № 2939-VI).
Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Статтею 4 Закону №2939-VI передбачено, що доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах:
1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень;
2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом;
3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону №2939-17 забезпечується систематичним та оперативним оприлюдненням інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом, а також шляхом надання інформації на запити.
З огляду на пункт 1 частини 1 статті 13 Закону №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Так, ч.1 статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Відповідно до частин 1 та 4 статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
Частиною 1 статті 22 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною 5 статті 19 цього Закону.
Тобто, з аналізу наведених норм закону, вбачається, що публічна інформація, крім встановлених законом випадків, є відкритою, а доступ до неї може забезпечуватися шляхом надання розпорядником інформації, до яких належать і суб`єкти владних повноважень, у встановлені законом строки інформації за відповідними запитами, зокрема, фізичних осіб. Перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію є вичерпним.
Відповідно до п. 2 ч. 1. ст. 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується, в тому числі, шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
З огляду на зазначені правові норми, не заслуговують на увагу суду твердження відповідача щодо того, що запитувана інформація містить гриф «для службового користування» відповідно до розпорядження Антимонопольного комітету України від 16 листопада 2011 року №687-р, яким затверджено «Перелік відомостей, які містять службову інформацію Антимонопольного комітету», з огляду на те, що частина вказаного Переліку, яка стосується предмету даного спору, по суті дублює положення Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що запит позивача від 07.03.2018 року №3-269 року є запитом на публічну інформацію в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, як вбачається з матеріалів справи, та не спростовано відповідачем, відповідно до ч.2 ст.6 і ч.2 ст.9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» належність інформації до категорії «службова інформація» є лише однією з декількох необхідних передумов закриття доступу до такої інформації.
Відповідно до ч. 3 ст. 9 Закону № 2939-VI перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Колегією суддів апеляційної інстанції досліджено відомостей, що становлять службову інформацію Антимонопольного комітету України, який додано відповідачем до відзиву на позовну заяву, затверджений розпорядженням Антимонопольного комітету України від 16.11.2011 року № 687-р, і встановлено, що запитувана позивачем інформація у вказаному переліку не зазначена, а тому доступ до неї є відкритим, відповідно і має бути наданий на запит отримувача інформації (а.с.28).
Разом з тим, запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація стосується його довірителя, а саме - ПАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій», для захисту його прав і законних інтересів, відтак, відповідачем не доведено законності мети закриття запитуваної інформації.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що відповідачем було протиправно відмовлено адвокату ОСОБА_1. у наданні запитуваної інформації, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 (справа щодо оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.
Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються, а в рішенні від 27.09.2010 по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» - що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
Верховенство права є найважливішим принципом правової держави. Змістом цього принципу є пріоритет (тобто верховенство) людини, її прав та свобод, які визнаються найвищою соціальною цінністю в Україні. Цей принцип закріплено у ст. 3 Конституції України.
Окрім того, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію, яка висвітлена в п. 9 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 30.01.2003 р. N 3-рп/2003, а саме: «Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)».
Також, колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.
У справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6» (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).
Колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.
Згідно із ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У даному випадку, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено правомірність своїх дій та не надано обґрунтованих доводів ненадання позивачу запитуваної інформації, відповідно до норм чинного законодавства.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.
Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.
У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 листопада 2018 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: М.І. Кобаль
Судді : Л.О. Костюк
О.М. Кузьмишина
Повний текст виготовлено 06.04.2020 року
