ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження
№ 11-90апп20)
за позовом заступника прокурора Львівської області до Сокальської районної ради Львівської області (далі - Сокальська райрада, райрада) про визнання протиправними та скасування рішень
Короткий виклад історії справи
У квітні 2018 року заступник прокурора Львівської області звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Сокальської райради від 22 грудня 2017 року № 442 «Про створення Комунальної установи Сокальської районної ради Львівської області «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» (далі - рішення від 22 грудня 2017 року);
- визнати протиправним та скасувати пункти 1-4 рішення Сокальської райради від 16 лютого 2018 року № 473 «Про внесення змін в рішення Сокальської районної ради Львівської області від 22 грудня 2017 року № 442, затвердження нової редакції Статуту Комунальної установи Сокальської районної ради Львівської області «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» та окремі питання в галузі освіти» (далі - рішення від 16 лютого 2018 року).
Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 8 травня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, заступник прокурора Львівської області подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення цих судів та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Заступник прокурора Львівської області зазначає, що рішення органу місцевого самоврядування про створення комунальної установи в галузі освіти та у зв`язку із цим делегування їй своїх владних повноважень не є корпоративним спором, прокурор не є стороною корпоративного спору, а відтак цей спір має всі ознаки публічно-правового та повинен вирішуватись у порядку адміністративного судочинства, а судами на підставі вищевикладеного було порушено правила предметної юрисдикції.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 5 березня 2020 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, мотивувавши це тим, що позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишено без задоволення. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 8 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року залишено без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємства є діяльністю щодо розпорядження власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.
Комунальна установа «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» є самостійним суб`єктом господарювання, що здійснює некомерційну (неприбуткову) господарську діяльність та фінансується за рахунок коштів районного бюджету, передбачених на освіту.
Отже, Сокальська райрада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі має приватноправовий характер та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з таких міркувань.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Необхідно також зазначити, що згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Порівняльний аналіз змісту статті 20 ГПК та статті 19 КАС у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
Предметом позовних вимог у цій справі, зокрема, є законність рішення Сокальської райради від 22 грудня 2017 року, яким створено комунальну установу з обслуговування закладів освіти, та пунктів 1-4 рішення Сокальської райради від 16 лютого 2018 року, яким внесено зміни в попереднє рішення райради від 22 грудня 2017 року.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення та питання виконання Сокальською райрадою вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР) щодо порядку та дотримання процедури прийняття рішень.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Згідно з частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
На підставі частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Крім цього, відповідно до частини другої статті 5 Закону України від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII)державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
До органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування (стаття 62 Закону № 2145-VIII).
Повноваження органів місцевого самоврядування, а саме районної ради у галузі освіти, передбачені частиною другою статті 66 цього Закону, відповідно до якої районні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад:
- відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти;
- планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти;
- планують та забезпечують розвиток мережі закладів профільної середньої освіти академічного спрямування (міські ради міст з населенням більше 50 тисяч - самостійно; міські ради міст з населенням менше 50 тисяч - за погодженням з обласною радою);
- мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх;
- закріплюють за закладами початкової та базової середньої освіти територію обслуговування (крім випадків, встановлених спеціальними законами);
- забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті;
- забезпечують та фінансують підвезення учнів і педагогічних працівників до закладів початкової та базової середньої освіти і у зворотному напрямку (у разі потреби - транспортними засобами, пристосованими для перевезення осіб, які пересуваються на кріслах колісних);
- ведуть облік дітей дошкільного та шкільного віку у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України;
- оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти;
- забезпечують рівні умови розвитку закладів освіти всіх форм власності;
- здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.
Таким чином, райрада є суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між нею та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.
Обставинами, які підлягали доказуванню в цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та порядку прийняття рішень Сокальською райрадою, а отже, законність оскаржуваних рішень. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС .
Рішення органу місцевого самоврядування за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке райрада повинна виносити в порядку, на підставі та у спосіб, визначені Законом.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням органу місцевого самоврядування, спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Ураховуючи наведене, вважаю, що Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку господарського судочинства.
На моє переконання, за результатами розгляду справи касаційну скаргузаступника прокурора Львівської області необхідно було задовольнити: ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 8 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року - скасувати; адміністративну справу за позовом заступника прокурора Львівської області до Сокальської районної ради Львівської області направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
