Правова позиція
Великої Палати Верховного Суду
згідно з Постановою
від 27 травня 2020 року
у справі № 813/1232/18
Адміністративна юрисдикція
Щодо юрисдикції спору про скасування рішення органу місцевого самоврядування про створення комунальної установи
Фабула справи: заступник прокурора звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення райради «Про створення Комунальної установи районної ради «Центр з обслуговування закладів освіти»;
- визнати протиправним та скасувати п.п. 1-4 рішення райради «Про внесення змін в рішення районної ради затвердження нової редакції Статуту Комунальної установи районної ради «Центр з обслуговування закладів освіти » та окремі питання в галузі освіти».
Окружний адміністративний суд ухвалою, залишеною без змін постановою апеляційного адміністративного суду, провадження у справі закрив на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Мотивація касаційної скарги: прокурор зазначає, що рішення органу місцевого самоврядування про створення комунальної установи в галузі освіти та у зв`язку із цим делегування їй своїх владних повноважень не є корпоративним спором, прокурор не є стороною корпоративного спору, а відтак цей спір має всі ознаки публічно-правового та повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства, а судами на підставі вищевикладеного було порушено правила предметної юрисдикції.
Правова позиція Верховного Суду: до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Порівняльний аналіз змісту ст. 20 ГПК України та ст. 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправними та скасування рішень суб`єкта владних повноважень, оскільки нормами чинного законодавства не передбачено делегування органами місцевого самоврядування своїх повноважень комунальним установам. Позивач оскаржує рішення, яким Сокальська райрада утворила комунальну установу, затвердила її статут та чисельність комунальної установи, призначила директора установи тощо.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених ч. 2 цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
За змістом ст. 55 ГК України суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до ЦК України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
Згідно з п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 60 Закону № 280/97-ВР територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Згідно з ч. 2 ст. 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.
Аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємство є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.
Висновки: райрада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Враховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки спір у справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Ключові слова: рішення суб`єкта владних повноважень, орган управління у сфері освіти
