Правова позиція
Великої Палати Верховного Суду
згідно з Постановою
від 27 лютого 2025 року
у справі № 990/92/22
Адміністративна юрисдикція
Щодо звільнення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у разі висловлення йому недовіри у період діє воєнного стану
ФАБУЛА СПРАВИ
ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі також - Рада, ВРУ), у якому (з урахуванням заяв про залишення позову без розгляду в частині та про зміну предмета позову в частині позовних вимог про поновлення на посаді) просила:
- визнати протиправною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 31.05.2022 № 2294 «Про висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 » (далі також - спірна постанова);
- визнати ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини (далі також - Уповноважений) з 15.03.2023 відповідно до частини шостої статті 5 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776/97-ВР) у зв`язку із закінченням п`ятирічного строку, на який її було призначено;
- враховуючи обґрунтовані сумніви щодо відповідності Конституції України положень частини четвертої статті 12 Закону України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VІІІ) у редакції Закону України від 12.05.2022 № 2259-ІХ, після ухвалення рішення у цій справі вирішити питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ.
Касаційний адміністративний суд рішенням від 27.11.2024 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВРУ про визнання протиправною та скасування постанови, визнання ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини з 15.03.2023 відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 776/97-ВР у зв`язку із закінченням п`ятирічного строку, на який її було призначено.
ОЦІНКА СУДУ
Законом України від 12.05.2022 № 2259-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (далі - Закон № 2259-ІХ; набрав чинності з 20.05.2022) стаття 12 Закону № 389-VIII доповнена частиною четвертою такого змісту:
«4. У період дії воєнного стану ВРУ може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень ВРУ, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (за винятком посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється ВРУ за поданням Президента України або Кабінету Міністрів України).
Питання про висловлення недовіри може бути ініційовано Головою ВРУ або не менш як однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу ВРУ. Таке питання розглядається на пленарному засіданні ВРУ невідкладно згідно з Регламентом ВРУ, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Рішення про висловлення недовіри вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу ВРУ. Висловлення ВРУ недовіри має наслідком звільнення посадової особи із займаної посади».
Відповідно до преамбули Закону № 389-VIII він визначає правовий режим воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.
Згідно зі статтею 1 цього Закону воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
В умовах воєнного стану Президент України та ВРУ діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України (частина перша статті 9 цього ж Закону).
Аналізуючи довід ОСОБА_1, що ВРУ, звільнивши її з посади, діяла не у межах конституційних повноважень, Велика Палата Верховного Суду насамперед керується нормою пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України, якою звільнення Уповноваженого віднесено до повноважень парламенту.
Дефініція «повноваження державного органу» означає сукупність прав та обов`язків, закріплених у встановленому законодавством порядку, для здійснення державним органом покладених на нього функцій.
Призначення та звільнення з посад, визначених в Конституції України, зокрема Уповноваженого, є складовою діяльності ВРУ зі здійснення установчої (участь у формуванні органів державної влади) функції.
Закон № 389-VIII жодним чином не розширяє конституційні повноваження ВРУ щодо звільнення посадових осіб, перелік яких встановлено статтею 85 Конституції України, зокрема Уповноваженого. Відповідні зміни, як зазначено вище, торкнулися лише підстав звільнення відповідних посадових осіб шляхом доповнення підстав, які встановлені спеціальними законами. Про інше можна було б вести мову лише у разі, якби в Конституції України були визначені підстави звільнення таких посадових осіб.
Висловлення ВРУ недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, є підставою для її звільнення із займаної посади, тобто формою реалізації установчої функції через інститут висловлення недовіри посадовій особі, а не складовою цієї функції через закріплення окремого повноваження, обумовленого основними напрямами діяльності парламенту (саме в цьому полягають доводи позивачки щодо перевищення ВРУ конституційних повноважень при її звільненні).
Способи, у які ВРУ здійснює установчу функцію, визначені Конституцією України, зокрема й у спосіб висловлення недовіри посадовій особі (пункт 25 частини першої статті 85 Конституції України уповноважує парламент висловити недовіру Генеральному прокуророві, а стаття 87 - прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України). Водночас конституційні повноваження ВРУ щодо участі у формуванні органу, який здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина,визначені як призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини.
З урахуванням наведеного довід позивачки, що ВРУ прийняла оскаржувану постанову поза межами наданих Конституцією України повноважень, не може визнаватися таким, що ґрунтується на нормах права.
Перевіряючи підставу звільнення ОСОБА_1, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що Закон № 389-VIII, так само, як і інші закони, не встановлює, за яких фактів (обставин) ВРУ може звільнити призначену нею особу з посади з підстави висловлення недовіри. Не встановлено законом також критерії, за яких недовіра може бути висловлена. Це дає підстави стверджувати, що визначення підстав для висловлення недовіри призначеній посадовій особі є дискреційним повноваженням ВРУ, яке парламент реалізує на пленарному засіданні шляхом голосування народних депутатів. Водночас реалізація такого повноваження повинна відбуватися з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України і, поза сумнівом, не бути свавільною.
ВИСНОВКИ: застосовуючи норму частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що передбачене цією нормою висловлення недовіри та звільнення у зв`язку із цим посадової особи, призначення та звільнення якої з посади входить до повноважень ВРУ, є додатковою (до передбачених спеціальними законами) підставою звільнення відповідних посадових осіб виключно у визначений цим Законом період - протягом воєнного стану, що власне ним і обумовлено.
Буквальне тлумачення цієї норми дає підстави стверджувати, що вона не відміняє (зокрема і під час дії воєнного стану) підстав для звільнення із зазначених в ній посад, які встановлені спеціальними законами (тобто законами, які регулюють діяльність державних органів, в яких запроваджені такі посади), а лише доповнює їх з допустимою можливістю застосування під час воєнного стану.
Тобто має місце доповнення норми спеціальної дії - частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посади Уповноваженого та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії - частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII (яка регламентує звільнення із цієї посади в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно в період впровадження воєнного стану).
КЛЮЧОВІ СЛОВА: повноваження парламенту, підстави звільнення посадових особи, правовий статус УВРПЛ
