Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 28 травня 2026 року
у справі № 620/4737/23
Адміністративна юрисдикція
Щодо реалізації військовими адміністраціями населених пунктів повноважень з приводу управління місцевим бюджетом в умовах воєнного стану
Фабула справи: Чернігівська міська військова адміністрація Чернігівського району Чернігівської області звернулася до суду з позовом до Чернігівської міської ради з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення Чернігівської міської ради від 30.03.2023 № 30/VIII-9 «Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30.11.2022 № 24/VIII-38 «Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік» зі змінами та доповненнями».
На обґрунтування позову позивач зазначив, що в умовах воєнного стану повноваження щодо внесення змін до місцевого бюджету здійснюються військовими адміністраціями населеного пункту.
Рішенням окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою апеляційного адміністративного суду, позов задоволено.
Мотивація касаційної скарги: міська рада доводить, що суди попередніх інстанцій помилково пов`язали можливість здійснення міською військовою адміністрацією передбачених п. 5 ч. 2 ст. 15 Закону №389-VIII повноважень щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету із уведенням воєнного стану та/або із самим утворенням військової адміністрації.
Правова позиція Верховного Суду: ключовим спірним питанням у цій справі є розмежування повноважень (компетенції) між органом місцевого самоврядування - Чернігівською міською радою та тимчасовим державним органом - Чернігівською міською військовою адміністрацією щодо управління місцевим бюджетом в умовах воєнного стану.
Щодо правових наслідків утворення місцевої військової адміністрації, то з аналізу викладених положень Закону №389-VIII випливає, що утворення військової адміністрації населеного пункту не тягне за собою автоматичного припинення повноважень відповідної ради чи її виконавчих органів.
Виходячи з положень статті 78 Закону №280/97-ВР, статей 9 і 10 Закону №389-VIII, сільські, селищні, міські ради, їхні виконавчі органи після введення в Україні воєнного стану продовжують виконувати свої повноваження, надані їм Конституцією України, Законом №280/97-ВР, до виникнення передбачених законом підстав для їх передання відповідним військовим адміністраціям.
Відповідно до загального принципу - максимально можливого збереження інститутів демократичної держави в умовах війни, правовий режим воєнного стану передбачає можливість співіснування і взаємоузгодженого функціонування військових адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Останнє досягається як наданням військовим адміністраціям повноважень запроваджувати та здійснювати спеціальні заходи, спрямовані на забезпечення потреб національної безпеки й оборони, так і певним перерозподілом повноважень, які передаються від органів самоврядування до військових адміністрацій, де вони утворені.
Обсяг власних та переданих від органів місцевого самоврядування повноважень, випадки передачі окремих повноважень/функцій органів місцевого самоврядування відповідним військовим адміністраціям установлені в статтях 10 і 15 Закону №389-VIII.
Так, частина друга статті 15 Закону №389-VIII визначає комплекс функціональних повноважень, які військова адміністрація населеного пункту здійснює на відповідній території з метою забезпечення життєдіяльності громади в умовах воєнного стану. Серед них і складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету (пункт 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII).
На відміну від частини третьої статті 15 Закону №389-VIII, яка визначає повноваження районних, обласних військових адміністрацій і пов`язує їхнє здійснення з наявністю низки спеціальних умов (тимчасова окупація чи оточення адміністративного центру або прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 Закону №389-VIII), частина друга статті 15 Закону №389-VIII подібних застережень не містить, що дає підстави для висновку про те, що переліченими у ній повноваженнями військова адміністрація населеного пункту наділяється з моменту її утворення.
Водночас частина друга статті 10 Закону №389-VIII передбачає процедуру, за якої начальник військової адміністрації населеного пункту перебирає на себе весь обсяг повноважень сільської, селищної чи міської ради, її виконкому та голови, включно з підпорядкуванням йому апаратів відповідних рад та виконавчих органів, комунальних підприємств, установ та організацій відповідної територіальної громади - на підставі рішення Верховної Ради України за поданням Президента України.
Отже, утворення військової адміністрації населеного пункту хоча й не припиняє повноважень місцевої ради, дозволяє їй автоматично, в силу її створення, здійснювати ряд функціональних повноважень (зокрема бюджетних). Повна передача повноважень органів місцевого самоврядування (включно з підпорядкуванням їх апаратів та виконавчих органів) начальнику військової адміністрації населеного пункту відбувається у виключних випадках в інтересах оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян та потребує окремого рішення Верховної Ради України.
Законом України від 03.03.2022 №2118-IX розділ «Прикінцеві та перехідні положення» БК України було доповнено пунктом 22, підпункти 2 і 5 якого передбачають, що в умовах воєнного стану Кабінет Міністрів України може приймати рішення щодо особливостей формування та виконання місцевих бюджетів; а функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону №389-VIII.
Воєнний стан в Україні визначається як особливий правовий режим, що вводиться у разі збройної агресії, загрози нападу чи небезпеки державній незалежності та територіальній цілісності. Цей режим є унікальним інструментом, який дозволяє державі мобілізувати ресурси для захисту суверенітету, надаючи органам державної влади, військовому командуванню та військовим адміністраціям специфічні повноваження з метою відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки.
Зокрема, в умовах воєнного стану з метою оперативного та ефективного прийняття управлінських рішень для забезпечення безперебійного функціонування установ і закладів бюджетної сфери, комунальних підприємств та задоволення життєво необхідних потреб жителів територіальних громад Закон №389-VIII, БК України уповноважують військові адміністрації населених пунктів, у разі їх утворення, здійснювати бюджетні повноваження.
Висновки: реалізація військовими адміністраціями населених пунктів повноважень, передбачених пунктом 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII, щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього здійснюється з моменту їхнього утворення й не вимагає ухвалення Верховною Радою України рішення в порядку, передбаченому частиною другою статті 10 Закону №389-VIII.
Ключові слова: повноваження місцевих рад, повноваження військових адміністрацій, повноваження у сфері бюджету, спори за участю військових адміністрацій
