КОМИТЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА СССР
З А К Л Ю Ч Е Н И Еот 11 октября 1991 г. N 26(2-1)
Москва
Заключение о разрешительном порядкепрописки граждан
В связи с принятием Съездом народных депутатов СССР
Декларации прав и свобод человека Комитет конституционного надзора
СССР по собственной инициативе возобновил рассмотрение вопроса о
законодательстве по вопросам прописки и установил следующее.
Заключением Комитета конституционного надзора СССР от
26 октября 1990 года N 11(2-1) ( v0011400-90 ) было признано, что
положения о прописке ограничивают право граждан на свободу
передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть
устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены
разрешительного порядка прописки регистрационным.
После принятия указанного Заключения не были, однако, приняты
необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном
порядке прописки.
Положения о прописке, содержащиеся в действующих до
настоящего времени Положении о паспортной системе в СССР
(утверждено постановлением Совета Министров СССР от 28 августа
1974 г. N 677 ( v0677400-74 ), постановлении Совета Министров СССР
от 28 августа 1974 г. N 678 ( v0678400-74 ) "О некоторых правилах
прописки граждан", Положении о прописке и выписке населения в
городе Москве (утверждено постановлением Совета Министров СССР от
25 июня 1964 г. N 585), постановлениях Совета Министров СССР об
ограничении прописки граждан в Ленинграде, Киеве и других
местностях, а также изданных на основе решений Правительства СССР
ведомственных актах и актах местных органов власти и управления,
возлагают на каждого гражданина обязанность получать от
административных органов разрешение на проживание или нахождение в
избранном им месте, предусматривают тем самым всеобщий
административный контроль за передвижением граждан внутри страны и
устанавливают ответственность за неисполнение соответствующих
положений. При этом возможность получения гражданином такого
разрешения в виде прописки поставлена в зависимость от наличия
различного рода условий и усмотрения административных органов,
осуществляющих прописку.
С принятием и введением в действие Декларации прав и свобод
человека отпали правовые основания для оставления в силе
постановлений Совета Министров СССР и других подзаконных актов,
предусматривающих разрешительную систему прописки на всей
территории страны.
Статья 21 Декларации закрепляет право каждого человека на
свободное передвижение внутри страны, выбор местожительства и
местопребывания.
Декларация, равно как и международно-правовые акты (статья 13
Всеобщей декларации прав человека ( 995_015 ) и статья 12
Международного пакта о гражданских и политических правах
( 995_043 ), не допускает ограничения данного права
правительственными и ведомственными регламентами. Более того,
отсутствуют правовые основания для установления подзаконными
актами ограничений свободы передвижения для всех граждан и на всей
территории страны. В соответствии с указанным Международным пактом
и по смыслу Декларации о правах и свободах человека ограничения
свободы передвижения могут быть предусмотрены только законом и
только в случаях, когда это необходимо для охраны государственной
безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности
населения или прав и свобод других лиц.
Разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая
свободу передвижения граждан, препятствует осуществлению
гражданами также и других прав и свобод.
В зависимость от наличия прописки поставлено трудоустройство
граждан. Установлена ответственность должностных лиц за прием на
работу граждан, проживающих без прописки (пункт 36 Положения о
паспортной системе в СССР). Пунктом 2 постановления Совета
Министров СССР от 25 июня 1964 года N 585 установлен прямой запрет
принимать на работу в г. Москве граждан, проживающих в других
местностях. Эти и другие аналогичные правила противоречат статье
40 Конституции СССР ( n0001400-77 ), устанавливающей право граждан
на выбор профессии, рода занятий и работы, статье 23 Декларации
прав и свобод человека, провозглашающей право каждого человека на
свободный выбор работы и отказ от работы, статье 5 Основ
законодательства Союза ССР и республик о занятости населения и
аналогичным положениям законов республик, закрепляющим свободу
выбора рода занятий и работы.
Правила о прописке противоречат положениям статьи 11
Конституции СССР, статьи 24 Декларации прав и свобод человека,
статьи 7 Закона СССР "О собственности в СССР" ( v1305400-90 ) и
аналогичных статей законов республик о собственности, закрепляющих
право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом,
находящимся в их собственности, по своему усмотрению. Продажа,
дарение гражданином принадлежащих ему жилых домов и квартир, дач,
гаражей, сдача их в аренду, совершение с ними других сделок для
многих местностей обусловлены в настоящее время тем, имеет ли
приобретатель или наниматель право на прописку в данном населенном
пункте. Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о
прописке препятствуют также свободному предпринимательству,
свободному движению денег, товаров, услуг.
Ставя административные препятствия для выбора местопребывания
и местожительства, разрешительная система прописки непосредственно
затрагивает право граждан на свободу объединения в общественные
организации, на благоприятную окружающую среду, на образование,
охрану здоровья и отдых.
Имея в виду, что регистрация и учет граждан по месту их
жительства, равно как и установление условий и порядка
удостоверения фактов их постоянного или временного жительства, не
связанные с получением разрешения административных органов на
нахождение, проживание, работу, учебу и отдых в данной местности,
не являются сами по себе ограничением права на свободу
передвижения, выбор местожительства и местопребывания;
учитывая, что разрешительная система въезда, пребывания и
выезда может быть установлена в пограничных районах, местах
нахождения оборонных объектов и в других случаях, когда это
необходимо для обеспечения государственной безопасности,
общественного порядка, здоровья или нравственности населения или
прав и свобод других лиц;
принимая во внимание, что вопросы введения обоснованных
ограничений свободы передвижения должны решаться только в законах,
принятых высшими представительными органами государственной
власти, для которых положения о разрешительной системе прописки,
введенные подзаконными актами, не являются обязательными;
руководствуясь статьей 124 Конституции СССР ( n0001400-77 ) и
статьями 21-23 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР",
Комитет конституционного надзора СССР пришел к следующему
заключению:
1. Положения о прописке (постановление Совета Министров СССР
от 25 июня 1964 г. N 585 "Об утверждении Положения о прописке и
выписке населения в городе Москве"; Положение о прописке и выписке
населения в городе Москве, утвержденное постановлением Совета
Министров СССР от 25 июня 1964 г. N 585; пункты 6, 23, 26, 34-36
Положения о паспортной системе в СССР, утвержденного
постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677
( v0677400-74 ); постановление Совета Министров СССР от 28 августа
1974 г. N 678 ( v0678400-74 ) "О некоторых правилах прописки
граждан"; постановление Совета Министров СССР от 10 апреля 1981 г.
N 351 "Об ограничении прописки граждан в городах Кавказских
Минеральных Вод и прилегающих к ним населенных пунктах";
постановление Совета Министров СССР от 5 марта 1982 г. N 183 "Об
ограничении прописки граждан в Пригородном районе
Северо-Осетинской АССР"; постановление Совета Министров СССР от
4 марта 1985 г. N 203 "Об ограничении прописки граждан в г. Сочи";
постановление Совета Министров СССР от 6 августа 1985 г. N 737
( v0737400-85 ) "О некоторых ограничениях прописки граждан в
г. Киеве"; постановление Совета Министров СССР от 24 декабря
1987 г. N 1476 ( v1476400-87 ) "Об ограничении прописки граждан в
некоторых населенных пунктах Крымской области и Краснодарского
края", а также другие постановления Правительства СССР по вопросам
прописки) в части, обязывающей граждан получать разрешение
административных органов на проживание, устройство на работу и
учебу, приобретение в собственность жилых домов, квартир, дач,
гаражей, а также устанавливающей ответственность за нарушение этих
обязанностей, не соответствуют Конституции СССР, Декларации прав и
свобод человека и международным актам о правах человека.
2. Принятие настоящего Заключения не исключает применения
правил о прописке в качестве правил регистрации и учета
передвижения граждан, удостоверения факта их постоянного и
временного местожительства, а также ведения законом ограничений
свободы передвижения граждан, когда это необходимо для обеспечения
государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и
нравственности населения, прав и свобод граждан.
3. Положения о прописке, указанные в пункте 1 Заключения,
утрачивают силу с 1 января 1992 года. Исходить из того, что до
этого срока высшими представительными органами государственной
власти будут приняты акты о порядке регистрации и учета граждан по
месту их жительства, а также о сфере и условиях применения
разрешительного порядка въезда, проживания и выезда в отдельных
местностях.
Положения о прописке, которые ограничивают право
собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и
распоряжаться принадлежащими им жилыми домами, квартирами и другим
имуществом, а также положения об ответственности граждан за
нарушение разрешительного порядка прописки утрачивают силу с
момента принятия настоящего Заключения.
4. Считать необходимым, чтобы органы прокурорского надзора
принесли протесты на ведомственные акты, акты местных органов
власти и управления, устанавливающие необоснованные ограничения
права на свободу передвижения, выбора местожительства и
местопребывания, а также на действия государственных органов по
продаже права на прописку.
Председатель Комитетаконституционного надзора СССР С.АЛЕКСЕЕВ
