у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бауліна Юрія Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Джуня В'ячеслава Васильовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича - доповідача,
Маркуш Марії Андріївни,
Мачужак Ярослави Василівни,
Нікітіна Юрія Івановича,
Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,
Стецюка Петра Богдановича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича,
за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Лавриновича Олександра Володимировича, Лукаш Олени Леонідівни - народних депутатів України; представників Верховної Ради України Ключковського Юрія Богдановича - народного депутата України, заступника Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Портнова Андрія Володимировича - народного депутата України, члена Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя; заступника Глави Секретаріату Президента України - Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни; представника Кабінету Міністрів України Вознюка Володимира Денисовича - першого заступника начальника Управління правового забезпечення Секретаріату Кабінету Міністрів України,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України.
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 105 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України".
Заслухавши суддю-доповідача Лилака Д.Д., пояснення Лавриновича О.В., Лукаш О.Л., Ключковського Ю.Б., Портнова А.В., Ставнійчук М.І., Вознюка В.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 105 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції, а також відповісти на такі питання:
- у яких випадках коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України припиняє діяльність (є неповноважною);
- чи припиняє свою діяльність коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України у разі зменшення її чисельного складу до кількості народних депутатів України, меншої ніж визначено Конституцією України;
- чи поширюється вимога щодо формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України народними депутатами України за умови, якщо до неї входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, на весь період діяльності (функціонування) коаліції чи лише на момент її формування.
Практичну необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень статті 83 Конституції України народні депутати України обґрунтовують тим, що 6 червня 2008 року Голова Верховної Ради України оголосив заяви народних депутатів України Бута Ю.А. та Рибакова І.О. - членів фракцій Блоку "Наша Україна - Народна самооборона" та Блоку Юлії Тимошенко, які сформували Коаліцію демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання, про їх вихід зі складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, в результаті чого її чисельний склад зменшився до кількості народних депутатів України, меншої ніж визначено Конституцією України.
Заявляючи клопотання, його автори наголошують на "визначальній ролі в процесі утворення і функціонування та припинення повноважень коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України саме народного депутата України", а не депутатських фракцій. При цьому вони посилаються на частину шосту статті 83 Конституції України, згідно з якою до складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України повинна входити більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Тому, на їхню думку, зазначений склад коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України є імперативною конституційною вимогою щодо суб'єктів її формування, а саме народних депутатів України.
2. Стосовно порушених у конституційному поданні питань свої позиції висловили Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національна академія державного управління при Президентові України та Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України.
3. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.
3.1. В конституційному поданні народні депутати України пропонують власні варіанти тлумачення частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, які ґрунтуються на аналізі положень Тимчасового регламенту Верховної Ради України, затвердженого Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року № 247-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., №№ 19-22, ст. 211) (далі - Тимчасовий регламент), який, зокрема, містить визначення терміна "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" (частина перша статті 61) та встановлює підстави припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (стаття 66).
Однак Конституційний Суд України вважає, що вказані положення Тимчасового регламенту не можуть бути взяті до уваги, оскільки він у цілому не відповідає Конституції України у зв'язку із затвердженням його постановою Верховної Ради України, а не законом. Конституційний Суд України Рішенням від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України) визнав неконституційною Постанову Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року № 3547-IV, мотивуючи свій висновок тим, що Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності (підпункт 4.3 пункту 4 мотивувальної частини).
Оскільки Тимчасовий регламент не є законом, то його норми не можуть вважатися законодавчим врегулюванням засад формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.
З огляду на викладене, відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" та на підставі статей 147, 150, 152 Конституції України Конституційний Суд України визнає Тимчасовий регламент таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
3.2. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - коаліція депутатських фракцій) стала суб'єктом конституційних правовідносин після внесення до Конституції України змін Законом України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV. Проте в Конституції України її визначення відсутнє.
Словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" міститься не тільки у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, за змістом яких народні депутати України просять дати його тлумачення, а й у частинах восьмій, десятій цієї статті та пункті 1 частини другої статті 90, пункті 9 частини першої статті 106, частині третій статті 114 Конституції України. Його визначення має ґрунтуватися на конституційній основі, поєднуючи в собі політичні і правові аспекти формування коаліції депутатських фракцій, організації та припинення її діяльності, зокрема враховувати і основну мету її створення, закріплену в частині восьмій статті 83, пункті 9 частини першої статті 106, частині третій статті 114 Конституції України, - формування Уряду України.
Сформування чи несформування коаліції депутатських фракцій має конкретні конституційно-правові наслідки. Якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій (або буде відсутня коаліція депутатських фракцій, яка б відповідала вимогам статті 83 Конституції України), то Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України (пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України). Від факту сформування коаліції депутатських фракцій безпосередньо залежить формування Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83, пункт 9 частини першої статті 106, частина третя статті 114 Конституції України).
3.2.1. Конституція України встановлює, що конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України (частина перша статті 76).
Відповідно до частини шостої статті 83 Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Вимога щодо сукупної чисельності народних депутатів України, які у складі депутатських фракцій формують коаліцію депутатських фракцій, стосується як моменту формування коаліції, так і всього періоду її діяльності. Таким чином, до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати України, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію. Саме належність народних депутатів України до цих фракцій відіграє визначальну роль депутатських фракцій в утворенні коаліції депутатських фракцій. Зокрема, відповідно до частини десятої статті 83 Конституції України депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, згідно з якою "в процесі структурування та внутрішньої організації діяльності Верховної Ради України визначальну роль відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні коаліції депутатських фракцій... При цьому чисельність депутатської фракції є фактором реального її впливу на процеси утворення коаліції депутатських фракцій, виборів Голови Верховної Ради України та його заступників, створення комітетів та тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України" (підпункт 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції).
Зазначений аналіз дає підстави для висновку, що Конституція України визначила суб'єктів формування коаліції депутатських фракцій - депутатські фракції. Отже, якщо депутатська фракція - це група народних депутатів України, обраних за виборчим списком відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій), то до складу коаліції депутатських фракцій входять депутатські фракції, які за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій сформували коаліцію депутатських фракцій.
3.2.2. Згідно з Конституцією України засади формування коаліції депутатських фракцій встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина дев'ята статті 83).
Конституція України в частинах шостій, сьомій статті 83 визначає основні засади формування коаліції депутатських фракцій. Коаліція депутатських фракцій формується за результатами виборів, на основі узгодження політичних позицій депутатських фракцій, з більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України та в місячний строк.
Висновок про те, що у статті 83 Конституції України визначені засади формування коаліції депутатських фракцій, можна зробити, аналізуючи інші її норми, в яких містяться словосполучення "не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції" (пункт 1 частини другої статті 90), "за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України" (пункту 9 частини першої статті 106), "за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" (частина третя статті 114).
3.3. Порядок припинення діяльності коаліції депутатських фракцій також повинен встановлюватися Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина дев'ята статті 83 Конституції України).
Конституційний Суд України виходить з того, що офіційне тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" повинно базуватися на конституційних засадах, які включають в себе підстави та порядок припинення такої діяльності.
Конституція України визначає окремі підстави припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Зокрема, коаліція депутатських фракцій припиняє свою діяльність з припиненням повноважень Верховної Ради України відповідного скликання (частина перша статті 81, частина друга статті 82, частина перша статті 90). Зменшення чисельного складу коаліції депутатських фракцій, зокрема шляхом виходу із неї однієї або кількох депутатських фракцій (незаміщення народних депутатів України, повноваження яких достроково припинені, наступними за черговістю кандидатами у депутати у виборчому списку відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України, теж тягне припинення її діяльності з моменту настання такого зменшення (частина шоста статті 83 Конституції України).
Разом з тим Конституційний Суд України констатує, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання. Однак заповнення таких прогалин не належить до повноважень Конституційного Суду України. Ці питання мають бути врегульовані в Конституції України та/чи в законі про Регламент Верховної Ради України.
У зв'язку з непідвідомчістю цього питання Конституційному Суду України провадження у справі в частині тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" підлягає припиненню (пункт 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України").
Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 69, 70, 73, 93, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України
1. В аспекті порушеного у конституційному поданні питання словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність.
2. Припинити конституційне провадження у справі в частині конституційного подання щодо офіційного тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції депутатських фракцій на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.
3. Визнати Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року № 247-VI, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності.
4. Тимчасовий регламент Верховної Ради України, визнаний таким, що не відповідає Конституції України, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
{Окрема думка судді Бринцева В.Д. стосовно Рішення}
