судді Конституційного Суду України Домбровського І.П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі)
Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008 (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) (далі - Рішення) дав офіційне тлумачення, зокрема, положень частини другої статті 72 та статті 5 Конституції України.
За змістом пунктів 1, 2 резолютивної частини Рішення народ на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою може приймати Конституцію України, закони України, вносити зміни до законів (крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України) в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України (виділено тут і далі автором).
Вважаю, що Рішення в цій частині є юридично помилковим, не ґрунтується на положеннях Конституції України та не узгоджується з попередніми правовими позиціями Суду.
1. Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення "в аспекті порушеного у конституційному поданні питання положення частини другої статті 72 у системному зв'язку зі статтею 5 Конституції України слід розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України".
Аналізуючи цю правову позицію Суду, вважаю за необхідне насамперед наголосити на питанні, порушеному в конституційному поданні. Президент України просив роз'яснити, чи є всеукраїнський референдум за народною ініціативою, передбачений частиною другою статті 72, статтею 74 Конституції України, формою здійснення державної влади безпосередньо народом шляхом голосування виборців щодо прийняття нової (нової редакції) Конституції України (конституційне подання від 26 січня 2007 року).
Однак Суд у Рішенні не дав відповіді на поставлене суб'єктом права на конституційне подання питання. Натомість він роз'яснив, як слід розуміти положення частини другої статті 72 у системному зв'язку зі статтею 5 Конституції України про право народу визначати і змінювати конституційний лад, хоч у конституційному поданні такого клопотання не було. Крім того, в Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) Суд уже виклав свою правову позицію з цього питання, тому підстав досліджувати його ще раз не було.
Таким чином, Суд вийшов за межі конституційного подання і змінив визначений у ньому предмет клопотання на свій розсуд, хоч і зазначив, що дає тлумачення в "аспекті порушеного у конституційному поданні питання".
2. Ухваливши, що народ "може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України", Суд фактично встановив особливі умови реалізації приписів Основного Закону України, зокрема частин другої, третьої статті 5, статей 69, 72, 74.
Зі змісту пункту 4 мотивувальної частини, пункту 1 резолютивної частини Рішення випливає, що для реалізації зазначеного права необхідно попередньо з'ясувати волю Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і визначити в Конституції та законах України порядок реалізації народом на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою його виключного права визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України.
Тим самим Суд вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України", і фактично перебрав на себе функції конституцієдавця та законодавця, оскільки тільки вони можуть визначати, які питання врегульовуються Конституцією, а які - законами України.
2.1. Свою позицію стосовно того, що "процес прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути започаткований лише після з'ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України", Суд обґрунтовує посиланням на Рішення від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000 (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою). За змістом цього Рішення питання "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?" не може виноситись на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України, оскільки "ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина" (абзаци перший, п'ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000).
Однак Суд, посилаючись на зазначене Рішення, не взяв до уваги той факт, що воно було казуальним - ухвалювалося щодо конкретної ситуації, яка виникла у зв'язку з виданням Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року № 65.
Не зважив Суд і на те, що в Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 визначення права народу приймати нову Конституцію України було наслідком тлумачення частин другої, третьої статті 5 Конституції України (див.: абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4, абзац третій підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини, пункт 2 резолютивної частини). Про будь-які умови для реалізації цього права у зазначеному Рішенні не йшлося. Тому потреби у додатковому підтвердженні Судом права народу приймати нову Конституцію України або визначенні додаткових умов для його реалізації не було.
У згаданому Рішенні Суд дійшов висновку, що "результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов'язковими".
Вважаю логічним, з огляду на зазначену правову позицію та аналіз статей 5, 72, 74 Конституції України, буде висновок про те, що в Конституції України, зокрема в перелічених статтях, ідеться не про консультативний референдум щодо прийняття нової (нової редакції) Конституції України, а про реалізацію народом своєї влади, здійснення волевиявлення, результати якого є обов'язковими і не потребують додаткового схвалення, затвердження або їх імплементації.
Викладене, на мою думку, свідчить про необґрунтованість твердження стосовно необхідності попереднього з'ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України.
2.2. Що стосується вимоги визначити у Конституції та законах України порядок реалізації народом на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою його виключного права визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції, яка випливає з пункту 1 резолютивної частини Рішення, вважаю за необхідне зазначити таке.
Конституція України за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Органи встановленої влади, яка є похідною від установчої, не можуть перебирати на себе повноваження установчої влади, а саме визначати чи змінювати засади конституційного ладу, визначені, зокрема, у статті 5 Конституції України, в тому числі не можуть встановлювати додаткових вимог щодо реалізації відповідних положень Основного Закону України, якщо це прямо не випливає з Конституції України.
Конституція України є цілісним документом, тому Суд, даючи тлумачення окремих її положень, зобов'язаний враховувати всі інші норми Основного Закону України та можливі наслідки прийняття відповідного рішення. За будь-яких умов тлумачення окремих норм Конституції України не повинно суперечити іншим її нормам.
Предмет конституційного регулювання не обмежується Конституцією України, яка у багатьох випадках передбачає законодавче і навіть підзаконне врегулювання певних правовідносин. Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення референдумів визначаються виключно законами України.
Слід звернути увагу на те, що ухвалене Рішення є суперечливим і не узгоджується з правовими позиціями, викладеними у попередніх рішеннях Суду.
Так, в абзаці третьому пункту 4 мотивувальної частини Рішення Суд зазначає, що "порядок здійснення установчої влади народом визначається (а не "має бути визначений", як це записано в пункті 1 резолютивної частини Рішення. - Авт.) Конституцією і законами України". В пункті 3 мотивувальної частини Рішення після цитування пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України Суд звертає увагу на те, що "на даний час ці питання регулюються Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-XII (Відомості Верховної Ради УРСР, 1991 р., № 33, ст. 443) у частині, що не суперечить Конституції України, та Законом України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 року № 1932-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 36, ст. 448)", і посилається на своє Рішення від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000, в якому наголошено, що "всеукраїнський референдум за народною ініціативою може бути проведений відповідно до чинного законодавства (абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини)".
Не узгоджується Рішення і з пунктом 2 резолютивної частини Рішення від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005, згідно з яким "положення частини третьої статті 5 Конституції України "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами" треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII".
3. Відповідно до пункту 2 резолютивної частини Рішення "в аспекті конституційних подань положення частини другої статті 72 Конституції України в контексті положень статті 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України".
3.1. Виходячи з викладеного в пункті 1 цієї Окремої думки вважаю, що Суд, ухваливши таке рішення, також вийшов за межі конституційного подання, обумовивши визнане за народом право необґрунтованою умовою.
3.2. Тлумачення положення частини другої статті 72 Конституції України в контексті положень статті 5 Конституції України, що порядок прийняття народом на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою законів України (внесення до них змін) має бути визначений Конституцією і законами України, не узгоджується з положенням пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким організація і порядок проведення референдумів визначаються виключно законами України.
3.3. Пункт 2 резолютивної частини та пункт 5 мотивувальної частини Рішення викладені суперечливо. Так, висновок про те, що народ може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України, Суд обґрунтовує правовою позицією, викладеною у Рішенні від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000:
"З огляду на положення статті 8 Конституції України щодо прямої дії її норм Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства". Більше того, в Рішенні наголошується, що "Конституційний Суд України підтвердив право народу ініціювати проведення референдуму відповідно до чинного законодавства, до якого можна віднести Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року в частині, що не суперечить Конституції України".
В результаті такого тлумачення ймовірною є небезпека розуміння та інтерпретації Рішення суб'єктами референдних правовідносин на власний розсуд.
Враховуючи наведене, вважаю, що Рішення в частині висновків про необхідність визначення у Конституції та законах України порядку здійснення народом волевиявлення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою щодо прийняття Конституції України, законів України, внесення змін до законів України викладено суперечливо, не ґрунтується на положеннях Конституції України та не узгоджується з попередніми правовими позиціями Суду, зокрема щодо прийняття народом Конституції України.
