у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України у контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України)
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бринцева Василя Дмитровича,
Головіна Анатолія Сергійовича,
Джуня В'ячеслава Васильовича - доповідача,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Маркуш Марії Андріївни,
Мачужак Ярослави Василівни,
Стецюка Петра Богдановича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича,
за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Куйбіди Василя Степановича - народного депутата України, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни, Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України Німченка Василя Івановича
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 46 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України у контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України.
Приводом для розгляду справи відповідно до статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 46 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України у контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України.
Заслухавши суддю-доповідача Джуня В.В., пояснення Куйбіди В.С., Селіванова А.О., Ставнійчук М.І., Німченка В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 46 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням про офіційне тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України у контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № 30, ст. 141; 2005 р., № 2, ст. 44).
Народні депутати України обґрунтовують необхідність в офіційному тлумаченні тим, що вказаними нормами не визначено чіткого порядку і процедури звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України та наслідків такого звільнення, тому при застосуванні цих положень виникають суперечності щодо їх правильного розуміння представниками різних політичних сил, які входять до складу Кабінету Міністрів України. У конституційному поданні стверджується, що у зв'язку з неоднозначним розумінням змісту положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України виникають конфліктні ситуації, пов'язані з намаганням вивести зі складу уряду Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України та актуалізацією ініціювання розгляду у Верховній Раді України питання про звільнення Прем'єр-міністра України. На думку авторів клопотання, у положеннях пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України немає відповідей на такі питання:
- чи є необхідним подання Президента України до Верховної Ради України при звільненні з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України;
- чи є необхідним подання Прем'єр-міністра України при звільненні з посад інших членів Кабінету Міністрів України;
- чи призводить звільнення з посади Прем'єр-міністра України до відставки всього складу Кабінету Міністрів України;
- що розуміється під терміном "звільнення зазначених осіб з посад";
- якою є процедура звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України.
Народні депутати України у конституційному поданні викладають своє розуміння змісту положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України у контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України, згідно з яким звільнення з посад Верховною Радою України членів Кабінету Міністрів України повинне відбуватися за тією ж процедурою, що і призначення, крім випадків подання власноручно написаної заяви про відставку. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що Верховна Рада України має право розглядати питання щодо звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України лише у разі наявності подання Президента України, а інших членів Кабінету Міністрів України - подання Прем'єр-міністра України. Автори клопотання висловлюють думку, що звільнення з посади Прем'єр-міністра України не повинне призводити до відставки всього складу Кабінету Міністрів України.
2. Конституційний Суд України звернувся до учасників конституційного провадження, наукових та вищих навчальних закладів з проханням надати необхідну інформацію для повного та всебічного дослідження порушених у конституційному поданні питань.
Президент України у листі до Конституційного Суду України, посилаючись на положення пунктів 12, 13 частини першої статті 85, статті 87 Конституції України, статей 13, 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", статті 202 Регламенту Верховної Ради України, робить висновок, що парламентський контроль поширено на уряд в цілому, запроваджено виключно колективну відповідальність Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України. На думку глави держави, з цього випливає, що "звільнення з посади" передбачено виключно у разі припинення парламентом повноважень Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, а припинення повноважень усіх членів Кабінету Міністрів України здійснюється Верховною Радою України "як вирішення питання про відставку" з різних підстав. Тому неприпустимо застосовувати формулювання "звільнення з посади" стосовно Прем'єр-міністра України.
Голова Верховної Ради України зазначає, що в Конституції України закріплено різні підстави припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України, але усі вони пов'язані з інститутом відставки. Процедура звільнення з посад зазначених осіб безпосередньо Конституцією України не врегульована, а тому є можливим припинення конституційного провадження у цій частині конституційного подання, оскільки після набрання чинності Законом України "Про Кабінет Міністрів України" питання, порушені суб'єктом права на конституційне подання, втратили актуальність.
Прем'єр-міністр України, системно аналізуючи положення пунктів 12, 121, 18, 21 частини першої статті 85, пунктів 9, 10 частини першої статті 106 Конституції України, стверджує, що Верховна Рада України наділена повноваженням звільняти з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України без відповідного подання Президента України, а інших членів Кабінету Міністрів України - без подання Прем'єр-міністра України. Прем'єр-міністр України не погоджується з тим, що в статті 115 Конституції України передбачено виключний перелік підстав щодо відставки усього складу Кабінету Міністрів України. Він вважає, що в Конституції України не визначено підстав для звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України, проте це питання вирішено в Законі України "Про Кабінет Міністрів України", тож звільнення Прем'єр-міністра України з посади з будь-яких підстав має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України, а припинення повноважень інших членів Кабінету Міністрів України не призводить до такої відставки.
Щодо порушених у конституційному поданні питань свої позиції висловили фахівці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича та заслужений діяч науки і техніки України, доктор юридичних наук, професор Орзіх М.П.
3. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники суб'єкта права на конституційне подання, Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України підтвердили позиції суб'єкта права на конституційне подання та органів, яких вони представляють.
4. Конституційний Суд України виходить з необхідності застосування системного підходу до з'ясування положення пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України "звільнення зазначених осіб з посад". Цим конституційним приписом передбачено, що до повноважень Верховної Ради України належить призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України.
"Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою поточного законодавства. Вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі положення" (підпункт 3.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002 у справі про електроенергетику). Аналіз наявних у Конституції України, законах України "Про Кабінет Міністрів України" (частина друга статті 19, частина третя статті 48), "Про державну службу" (статті 30, 31), "Про статус суддів" (пункт 9 частини першої статті 15, стаття 43), "Про Конституційний Суд України" (пункт 9 статті 23), "Про телекомунікації" (пункт 1 частини шостої статті 20), "Про природні монополії" (частина четверта статті 11), "Про Національний банк України" (пункт 3 частини третьої статті 18), "Про дипломатичну службу" (стаття 43), "Про військовий обов'язок і військову службу" (пункт "б" частини першої статті 26, стаття 32) нормативних положень вказує на те, що відставка не є єдиною підставою припинення повноважень для посадових осіб, які мають право на відставку, зокрема членів Кабінету Міністрів України. Конституційний Суд України дійшов висновку, що під положенням "звільнення зазначених осіб з посад" слід розуміти звільнення з посад як Прем'єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України, так і Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України.
5. Конституційний Суд України виходить з необхідності застосування у сукупності різних способів тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України для відповіді на питання щодо необхідності подання Президента України до Верховної Ради України для звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України.
Логіко-граматичне тлумачення пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України не свідчить про необхідність подання Президента України для здійснення Верховною Радою України свого конституційного повноваження щодо звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, оскільки словосполучення "за поданням Президента України" не має синтаксичного зв'язку зі словосполученням "звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України".
З'ясування змісту пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України у системному зв'язку з іншими конституційними нормами дає підстави для такого ж висновку. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України Президент України вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України. У цій та інших статтях Основного Закону України серед повноважень Президента України не передбачено внесення ним подання до Верховної Ради України про звільнення з посади чи відставку членів Кабінету Міністрів України. У своїх попередніх рішеннях Конституційний Суд України неодноразово зазначав про визначення лише Конституцією України кола повноважень Президента України. У Рішенні Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України) Конституційний Суд України констатував, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження. В Рішенні Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет) Конституційний Суд України наголошував, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).
У межах системного тлумачення пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України необхідно порівняти його припис з приписами пунктів 121, 18, 21 частини першої цієї статті. Результати цього порівняння свідчать, що відповідно до змісту наведених норм не вимагається подання Президента України для здійснення Верховною Радою України свого конституційного повноваження звільняти Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України з посад або вирішувати питання про їх відставку. Нормами пунктів 121, 18, 21 частини першої статті 85 Конституції України на відміну від норм пункту 12 вказаної статті чітко визначені повноваження Верховної Ради України призначати на посади та звільняти з посад за поданням Президента України Голову Служби безпеки України, Голову Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії.
Здійснення Верховною Радою України свого конституційного повноваження звільняти Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України з посад без відповідного подання Президента України не суперечить конституційно-правовому принципу поділу державної влади в Україні, встановленому в частині першій статті 6 Конституції України, оскільки за такого розподілу повноважень між Президентом України та Верховною Радою України не порушується рівновага у системі стримувань і противаг, від чого залежить стабільність конституційного ладу.
З огляду на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Верховна Рада України може реалізувати своє повноваження щодо звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України і без подання Президента України.
6. Після внесення народними депутатами України конституційного подання до Конституційного Суду України набрав чинності Закон України "Про Кабінет Міністрів України", в якому врегульовано порушені авторами клопотання питання:
- чи є необхідним подання Прем'єр-міністра України при звільненні з посад інших членів Кабінету Міністрів України;
- чи призводить звільнення з посади Прем'єр-міністра України до відставки всього складу Кабінету Міністрів України;
- якою є процедура звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України.
У зв'язку з цим конституційне провадження у справі про офіційне тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України в контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України щодо порушених у конституційному поданні питань підлягає припиненню.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 39, 45, 51, 61, 63, 65, 69, 93, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України
1. В аспекті конституційного подання під положенням "звільнення зазначених осіб з посад" у пункті 12 частини першої статті 85 Конституції України в контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України треба розуміти звільнення з посад як членів Кабінету Міністрів України, включаючи Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, так і Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України.
2. Верховна Рада України може реалізувати своє повноваження щодо звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України і без подання Президента України.
3. Припинити конституційне провадження у справі про офіційне тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України в контексті положень частини четвертої статті 114, частин другої, третьої статті 115 Конституції України щодо порушених у конституційному поданні питань:
- чи є необхідним подання Прем'єр-міністра України при звільненні з посад інших членів Кабінету Міністрів України;
- чи призводить звільнення з посади Прем'єр-міністра України до відставки всього складу Кабінету Міністрів України;
- якою є процедура звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України,
на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" через їх непідвідомчість Конституційному Суду України.
4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
