судді Конституційного Суду України Кампа В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)
1. У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України дав тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України зазначені положення "стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення, в якому, на мій погляд, наявні певні недоліки методологічного характеру.
2. Так, Конституційний Суд України повинен був розрізнити функції органів місцевого самоврядування, які стосуються порушених у конституційному поданні питань. Ідеться про здійснення цими органами правотворчої діяльності через нормотворчу, правозастосовну та правоконтрольну (юрисдикційну) функції.
У конституційному поданні ставиться питання про можливість зміни та скасування актів органів місцевого самоврядування взагалі, однак інтерес автора клопотання пов'язаний із скасуванням цими органами своїх індивідуально-правових актів, що визначають права і законні інтереси фізичних осіб та юридичних осіб приватного права.
У мотивувальній частині Рішення зазначено, що "ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання". На нашу думку, вказані акти не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування інакше як у разі, коли цей орган наділений відповідно до Конституції і законів України юрисдикційними повноваженнями стосовно таких актів. В інших випадках скасування чи зміна органом місцевого самоврядування ненормативних правових актів, наприклад місцевою радою актів підконтрольних та підзвітних їй органів місцевого самоврядування, є логічним і конституційним (законним).
3. Згідно з Конституцією України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 3, 8, 19). Організація та діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (розділ II). Тому ненормативні правові акти органів місцевого самоврядування правозастосовного та юрисдикційного змісту приймаються на основі Конституції і законів України, а самі ці органи як носії публічної влади є відповідальними за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами (частина перша статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
4. Враховуючи, що індивідуально-правові акти, зокрема, місцевих рад є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки, одностороннє скасування радами цих актів порушує право зазначених осіб на розгляд їх справ відповідно до встановленої Конституцією і законами України процедури. Оскільки місцеві ради при розгляді таких справ:
а) виступають "суддями" у власних справах, що суперечить загальному принципу права nemo iudex idoneus in propria causa, згідно з яким жодний орган влади не може бути суддею у власній справі (в цьому разі здійснювати юрисдикційну діяльність);
б) втручаються у виключну сферу судової влади, яка є конституційним гарантом прав людини і громадянина. У Законі України "Про звернення громадян" передбачено подання скарги у порядку підлеглості до вищого органу або посадової особи. За відсутності позасудового контролю за ненормативними актами (місцеві ради не мають над собою ієрархічної влади в силу специфіки місцевого самоврядування), судовий контроль (статті 8, 55 Конституції України) є єдиною формою вирішення спорів щодо цих актів та захисту прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб приватного права. Отже, юрисдикційна діяльність місцевих рад стосовно власних індивідуальних правових актів є неможливою, а тому вона реалізується лише судовими органами.
Місцеві ради мають право здійснювати юрисдикційну діяльність щодо скарг фізичних осіб та юридичних осіб приватного права на акти лише підконтрольних їм органів місцевого самоврядування. Наприклад, місцеві ради скасовують акти їх виконавчих органів, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (пункт 15 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Звідси випливає, що надання законодавством (зокрема, пунктом 36 частини першої статті 26, пунктом 22 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") права органам місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті акти індивідуального характеру в односторонньому порядку суперечить положенням статей 3, 8, 19, 144 Конституції України. Тому вказані законодавчі положення Конституційний Суд України мав визнати у Рішенні неконституційними.
Таким чином, вважаю, що відсутність в Рішенні чіткого визначення меж юрисдикційної діяльності місцевих рад, про що мало бути зазначено в його мотивувальній частині, призвела до того, що тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в контексті конституційного подання не є повним та об'єктивним. Зокрема, його варто було доповнити положенням про те, що в межах юрисдикційної діяльності місцева рада не має права скасовувати та вносити зміни до раніше прийнятих нею індивідуальних правових рішень.
