ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду
Гудими Д. А., Катеринчук Л. Й., Пількова К. М., Пророка В. В.,
Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
Справа № 9901/327/20
Провадження № 11-8заі21
І. Короткий виклад історії справи
1. 15 жовтня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовною заявою до Держави України в особі Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач). Зурахуванням заяви про уточнення позовних вимог (а. с. 68), просив:
1.1. Визнати протиправними дії Президента України (Офісу Президента України) щодо безпідставної відмови позивачеві у розгляді його звернення від 14 серпня 2020 року «про повну аморальність і неадекватність суддів системи судоустрою України, нелегітимність судової влади України, незаконність судових рішень та забезпечення права на справедливий суд».
1.2. Зобов`язати відповідача у місячний термін розглянути заяву позивача від 14 серпня 2020 року у порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), перевірити за участю позивача факти, викладені у вказаній заяві, прийняти за нею «реальні» рішення та письмово повідомити позивача про результати цієї перевірки і про суть прийнятих рішень.
1.3. Відшкодувати позивачу за рахунок Держави України моральну шкоду у сумі 15 000 000 грн, завдану Президентом України (Офісом Президента України) внаслідок порушення конституційного права позивача на звернення за захистом до відповідача та органів державної влади України щодо реалізації його порушеного особистого немайнового права на судовий захист, передбаченого статтями 15, 17 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статтями 1, 7 Закону № 393/96-ВР, статтею 40 Конституції України, статтею 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і статтею 55 Конституції України.
2. Мотивував позовну заяву так :
2.1. 14 серпня 2020 року позивач надіслав поштою на адресу відповідача заяву (далі - заява), у якій просив:
2.1.1. Видати указ, за яким утворити незалежну тимчасову спеціальну комісію чи інший допоміжний орган відповідача з високопрофесійних спеціалістів в сфері юриспруденції для перевірки фактів, викладених у заяві; доручити Міністерству юстиції України провести правову експертизу судових рішень, ухвалених національними судами з 24 серпня 1991 року до сьогодні у судових справах за участю позивача на предмет їх відповідності законам України, обґрунтованості та чинності (дійсності); за результатами перевірки заяви затвердити акт саморозпуску суддівського корпусу системи правосуддя України у зв`язку з нелегітимністю судів системи судоустрою України і повної моральної й професійної непридатності суддів судів загальної юрисдикції виконувати завдання судочинства України, визначені Конституцією і законами України.
2.1.2. Перевірити, викладені у заяві факти за участю позивача.
2.1.3. Забезпечити позивачеві право «на справедливий суд, утворений законом».
2.2. Метою подання заяви не був перегляд судових рішень, ухвалених у справах за участю позивача.
2.3. Відповідач не розглянув заяву, не поновив порушене право позивача на справедливий суд, не перевірив факти стосовно нелегітимності судової гілки влади України, суцільної неправосудності та неадекватності судових рішень, ухвалених національними судами у справах за участю позивача.
2.4. Підставою звернення з позовом до суду є порушення відповідачем передбаченого статтями 15 і 17 ЦК України права позивача на захист цивільних прав та інтересів у порядку, визначеному Законом № 393/96-ВР.
2.5. Унаслідок протиправних дій відповідача позивач зазнав душевних страждань, нервово-психічних потрясінь, загострилися хронічні захворювання. Завдану моральну шкоду позивач оцінив у 15 000 000 грн.
3. 14 грудня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. Мотивував рішення так:
3.1. Конституція України не передбачає обов`язку відповідача особисто надавати відповіді на звернення громадян, зокрема й осіб з інвалідністю внаслідок війни. Це спростовує доводи позивача про необхідність розгляду заяви особисто відповідачем (пункт 65 рішення).
3.2. Саме до повноважень Офісу Президента України, а не відповідача належить організація розгляду адресованих останньому звернень і надання відповідей за результатами їхнього розгляду. Оскільки позивач є особою з інвалідністю внаслідок війни, то відповідно до статті 15 Закону № 393/96-ВР заяву мав розглянути керівник Офісу Президента України «як перший керівник державного органу» (пункт 67 рішення).
3.3. За загальним правилом повноваження відповідача у процедурі утворення судів полягають у внесенні відповідного проєкту закону до Верховної Ради України після консультацій з Вищою радою правосуддя. Вимоги заяви не належать до сфери повноважень відповідача та не віднесені законом до його компетенції (пункт 83 рішення).
3.4. Слід відмовити у задоволенні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо розгляду заяви. Оскільки інші позовні вимоги є похідними від вказаної, то у їхньому задоволенні теж треба відмовити (пункт 88 рішення).
3.5. Враховуючи те, що дії Офісу Президента України та його керівника позивач не оскаржив, то відсутні визначені законом підстави для їхньої оцінки у межах цієї справи (пункт 92 рішення).
4. 2 січня 2021 року позивач подав апеляційну скаргу. Просив скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року й ухвалити нове рішення про задоволення позову. Мотивував апеляційну скаргу так :
4.1. Підставою позову є порушення відповідачем вимог Закону № 393/96-ВР під час розгляду заяви, а не виконання вимог цієї заяви, як помилково вважав суд першої інстанції.
4.2. Позивач є інвалідом ІІ групи внаслідок війни. Тому згідно з приписами статей 14-16 Закону № 393/96-ВР відповідач мав розглянути заяву позивача особисто, але цього не зробив. Протилежний висновок суду першої інстанції суперечить висновкам Великої Палати Верховного Суду, сформульованим у постанові від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19.
4.3. Відповідач мав перевірити викладені у заяві факти, з`ясувати причини, через які національні суди порушують у справах за участю позивача норми Конституції та законів України, причини невиконання судових рішень у цих справах і порушення права позивача на судовий захист (справедливий суд), вжити заходи, спрямовані на поновлення порушених прав позивача, та повідомити останнього про результати розгляду заяви. Безпідставною відмовою розглядати заяву відповідач завдав позивачеві моральну шкоду, яку слід відшкодувати у грошовому еквіваленті в судовому порядку.
5. 21 квітня 2021 року Велика Палата Верховного Суду у складі 17 суддів прийняла постанову, згідно з якою відмовила у задоволенні апеляційної скарги позивача та залишила рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року без змін. Мотивувала постанову так :
5.1. Президент України здійснює «лише ті повноваження, які визначені Конституцією України». Під час реалізації громадянами України права на участь в управлінні державними та громадськими справами в усіх передбачених законом формах (пропозиціях, заявах, скаргах) відповідач діє як через свій допоміжний орган - Офіс Президента України, так і «безпосередньо через Керівника Офісу Президента України». Ані Конституція України, ані Закон № 393/96-ВР не встановлюють обов`язок Президента України особисто розглядати індивідуальні звернення громадянина України та повідомляти його про результати розгляду такого звернення (пункт 38 постанови).
5.2. Конституція України та Закон № 393/96-ВР не встановлюють обов`язок Президента України особисто розглядати індивідуальні звернення громадян України, у тому числі осіб з інвалідністю внаслідок війни, та повідомляти їх про результати такого розгляду. Частина третя статті 5 і стаття 23-1 Закону № 393/96-ВР визначили обов`язок відповідача особисто прийняти рішення про підтримку чи непідтримку електронної петиції за результатами її розгляду як особливої форми колективного звернення громадян і обов`язок надати відповідь на таку петицію (пункт 39 постанови).
5.3. Правильним є висновок суду першої інстанції про те, що, оскільки позивач є особою з інвалідністю внаслідок війни, то відповідно до статті 15 Закону № 393/96-ВР його звернення до відповідача мав розглянути безпосередньо керівник Офісу Президента України. Тому є підстави відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у раніше прийнятій постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 (пункти 41-42 постанови).
5.4. Суд першої інстанції обґрунтовано виснував, що вимоги заяви не належать до сфери повноважень відповідача, як і роз`яснив позивачеві керівник Офісу Президента України у листі від 19 листопада 2020 року № 02-01/2579. Тому немає підстав для задоволення вимоги про визнання протиправними дій відповідача. Оскільки решта позовних вимог є похідними від першої, то висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні цих вимог також є правильним (пункт 49 постанови).
5.5. Визнання протиправною бездіяльності керівника Офісу Президента України через недотримання строку розгляду звернення громадянина не відновить порушеного, на думку позивача, права на звернення до органу державної влади, оскільки відповідь на це звернення позивач уже отримав (аналогічний висновок див. у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 800/580/17) (пункти 62-63 постанови).
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
6. По-перше, Велика Палата Верховного Суду вважала, що відповідач здійснює «лише ті повноваження, які визначені Конституцією України» (пункт 38 постанови), але водночас зазначила, що частина третя статті 5 і стаття 23-1 Закону № 393/96-ВР встановили обов`язок відповідача прийняти рішення про підтримку або непідтримку електронних петицій за результатами їхнього розгляду (пункт 39 постанови). Вважаємо зазначені висновки суперечливими.
7. Якщо відповідач має тільки повноваження, визначені Конституцією України (стаття 106 якої прямо не передбачає повноваження особисто розглядати звернення громадян і відповідати на них незалежно від того, чи такі звернення є індивідуальними або колективними, письмовими або електронними), то за такого формального підходу можна було би виснувати, що згадані у постанові частина третя статті 5 і стаття 23-1 Закону № 393/96-ВР суперечать Конституції України у частині встановлення обов`язку відповідача прийняти рішення про підтримку або непідтримку електронних петицій за результатами їхнього розгляду (повноваження відповідача з таким або близьким до нього формулюванням немає у жодній статті Конституції України).
8. Проте цей формальний підхід є помилковим, бо Закон № 393/96-ВР деталізує обов`язки глави держави, які той має за Конституцією України. І така деталізація стосується не тільки розгляду відповідачем електронних петицій як особливої форми колективного звернення громадян (частина третя статті 5 Закону № 393/96-ВР), але й порядку розгляду ним індивідуальних або колективних звернень, які подають, зокрема, особи з інвалідністю внаслідок війни (частина друга статті 14, частина друга статті 15, частина друга статті 16 Закону № 393/96-ВР).
9. Зауважимо, що Президент України здійснює як ті повноваження, які визначені статтею 106 Конституції України, так і ті, які визначені в інших її статтях (пункт 31 частини першої статті 106 Конституції України). Стаття 40 Основного Закону встановила обов`язок усіх органів державної влади включно з Президентом України розглядати як індивідуальні, так і колективні письмові звернення і надавати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Тобто приписи Конституції України аж ніяк не забороняють та не перешкоджають відповідачеві особисто розглянути звернення громадян та надати на них відповідь, зокрема у випадах, визначених у частині другій статті 14, частині другій статті 15, частині другій статті 16 Закону № 393/96-ВР. Навпаки, оскільки відповідач є органом державної влади, то він має виконувати всі ті обов`язки, що Конституція України визначила як загальні для всіх органів державної влади (близький за змістом підхід щодо повноважень Верховної Ради України розглядати звернення громадян Велика Палата Верховного Суду висловила у постанові від 23 січня 2019 року у справі № 800/416/17: з огляду на припис статті 40 Конституції України Велика Палата Верховного Суду визнала необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що до повноважень Верховної Ради України, визначених у розділі IV Конституції України, не входить розгляд звернень громадян).
10. Крім того, з огляду на зазначені приписи Конституції України та Закону № 393/96-ВР нелогічно вважати, що ці акти не встановлюють обов`язку Президента України особисто розглядати індивідуальні звернення громадян України, зокрема осіб з інвалідністю внаслідок війни, але встановлюють такий його обов`язок щодо електронних петицій як особливої форми колективного звернення громадян (пункти 39-40 постанови).
11. По-друге, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що повноваження надати особисту відповідь на звернення особи з інвалідністю внаслідок війни має керівник Офісу Президента України, через якого «безпосередньо» діє відповідач (пункт 38 постанови). А суд першої інстанції, з рішенням якого повністю погодилася ВеликаПалата Верховного Суду, вказав, що відповідно до статті 15 Закону № 393/96-ВР заяву мав розглянути керівник Офісу Президента України «як перший керівник державного органу» (пункт 67 рішення, пункт 41 постанови). З такими висновками ми не погоджуємося.
12. Суд першої інстанції встановив, що позивач 14 серпня 2020 року звернувся до відповідача із заявою й отримав лист керівника Офісу Президента України від 19 листопада 2020 року № 02-01/2579 про те, що відповідач не має повноважень впливати на здійснення правосуддя в Україні.
13. Спір виник з двох підстав: 1) через те, що відповідач особисто не розглянув заяву позивача; 2) через те, що такий розгляд не відбувся у строк, визначений Законом № 393/96-ВР.
14. Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40 Конституції України).
15. Громадяни України мають право звернутися, зокрема, до органів державної влади із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (частина перша статті 1 Закону № 393/96-ВР).
16. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо (частина третя статті 3 Закону № 393/96-ВР).
17. Відповідач не стверджував про невідповідність заяви позивача передбаченим Законом № 393/96-ВР вимогам, а суд першої інстанції порушення приписів цього закону щодо форми заяви не встановив.
18. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
19. Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду (частина перша статті 7 Закону № 393/96-ВР). Якщо питання, порушені в одержаному, зокрема, органом державної влади зверненні, не входять до його повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями (частина третя цієї статті).
20. Відповідач припис частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР не застосував, тобто не вважав, що у заяві позивача відсутні дані, необхідні для прийняття обґрунтованого рішення.
21. Заяви (клопотання) осіб з інвалідністю внаслідок війни (до набрання чинності 25 липня 2018 року Законом України № 2443-VIII від 22 травня 2018 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо соціального захисту постраждалих учасників Революції Гідності та деяких інших осіб» - заяви (клопотання) інвалідів Великої Вітчизняної війни) розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто (частина друга статті 15 Закону № 393/96-ВР). Аналогічні приписи є і щодо розгляду пропозицій, зауважень, скарг (частина друга статті 14, частина друга статті 16 Закону № 393/96-ВР).
22. Згідно з посвідченням, виданим 14 листопада 2011 року (а. с. 3), позивач є ветераном війни - інвалідом війни II групи і має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни-інвалідів війни. Це посвідчення є безтерміновим.
23. Ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав (частина перша статті 4 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»). До ветеранів війни належать, зокрема, інваліди війни (частина друга статті 4 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у редакції, чинній на час видачі посвідчення позивачу). Відповідно до Закону України № 2249-VIII від 19 грудня 2017 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», що набрав чинності 20 січня 2018 року у тексті Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» слова «інвалід» та «інвалід війни» в усіх відмінках і числах замінити відповідно словами «особа з інвалідністю» та «особа з інвалідністю внаслідок війни» у відповідному відмінку і числі.
24. До осіб з інвалідністю внаслідок війни належать особи з числа військовослужбовців діючої армії та флоту, партизанів, підпільників, працівників, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва, захворювання, одержаних під час захисту Батьківщини, виконання обов`язків військової служби (службових обов`язків) чи пов`язаних з перебуванням на фронті, у партизанських загонах і з`єднаннях, підпільних організаціях і групах та інших формуваннях, визнаних такими законодавством України, в районі воєнних дій, на прифронтових дільницях залізниць, на спорудженні оборонних рубежів, військово-морських баз та аеродромів у період громадянської та Другої світової воєн або з участю в бойових діях у мирний час (частина перша статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»). До осіб з інвалідністю внаслідок війни належать також й інші особи, перелік яких визначений у частині другій вказаної статті.
25. Відповідно до Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17 Конституції України); захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України є обов`язком громадян України (частина перша статті 65 Конституції України). Громадяни України, які виконують зазначені функції, мають особливий статус, зокрема і тоді, якщо внаслідок такого виконання вони отримали інвалідність.
26. Як вказав Конституційний Суд України, з огляду на специфіку військової служби, яка полягає, зокрема, у виконанні військовослужбовцями спеціальних завдань, наявності ризиків для їх життя та здоров`я тощо, будь-яка форма проходження військової служби є обов`язком громадян України щодо захисту держави. Отже, закріплений у Конституції України обов`язок громадян України потребує поваги (абзац десятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України (Другого сенату) від 25 квітня 2019 року № 1-р(II)/2019). Одним із проявів такої поваги з боку держави до осіб, які отримали інвалідність внаслідок війни, є передбачена частиною другою статті 15 Закону № 393/96-ВР гарантія розгляду їхніх заяв (клопотань) особисто першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.
27. Оскільки позивач є особою з інвалідністю внаслідок війни, він має право на особистий розгляд його заяв (клопотань) першими керівниками органів державної влади. За відсутності іншого правового регулювання суд застосовує приписи Закону № 393/96-ВР, які є чинними, кореспондують праву людини на звернення до органів державної влади (стаття 40 Конституції України) та надають особливі гарантії певним категоріям осіб (частина друга статті 15 Закону № 393/96-ВР).
28. Ще у заяві позивач вказав, що є ветераном війни - інвалідом війни ІІ групи і для підтвердження зазначеної інформації долучив копію відповідного посвідчення. Тому відповідач як адресат заяви мав знати про те, які додаткові гарантії за Законом № 393/96-ВР має позивач.
29. Президент України - це одноособовий орган державної влади. Такий орган не має «першого керівника», оскільки керівник органу збігається в одній особі з самим цим органом. Тому хибним є висновок суду першої інстанції, з рішенням якого повністю погодилася Велика Палата Верховного Суду, про те, що заяву позивача мав розглянути керівник Офісу Президента України «як перший керівник державного органу» (пункт 67 рішення).
30. Крім того, зауважимо, що відповідач виконує його конституційні повноваження безпосередньо, тобто саме як Президент України. Тому помилковим є висновок Великої Палати Верховного Суду про те, відповідач «діє як через свій допоміжний орган - Офіс Президента України, так і безпосередньо через Керівника Офісу Президента України» (пункт 38 постанови). З указаного висновку можна зрозуміти, що відповідач ніколи не діє як Президент України, а лише через керівника Офісу Президента України («безпосередньо») чи через Офіс Президента України («опосередковано»).
31. За такого помилкового підходу до інтерпретації статусу Президента України та форм здійснення ним конституційних повноважень Великій Палаті Верховного Суду вдалося схвалити висновок суду першої інстанції про те, що, оскільки позивач є особою з інвалідністю внаслідок війни, то відповідно до статті 15 Закону № 393/96-ВР його заяву, адресовану відповідачеві, мав розглянути керівник Офісу Президента України (пункт 41 постанови). Означений висновок суперечить приписам затвердженого указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 Положення про Офіс Президента України (далі - Положення). Ці приписи Велика Палата Верховного Суду, приймаючи постанову, безпідставно не врахувала.
32. Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України).
33. Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України (пункт 1 Положення).
34. Офіс Президента України, зокрема, організовує розгляд звернень громадян, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем (підпункт 22 пункту 4 Положення).
35. Керівник Офісу Президента України підпорядковується безпосередньо Президентові України (пункт 8 Положення). Керівник Офісу Президента України подає на підпис Президентові України, зокрема, проєкти листів та інших документів (підпункт 2 пункту 12 Положення).
36. Оскільки Президент України є одноособовим органом державної влади, керівник Офісу Президента України підпорядкований останньому та має повноваження подавати саме на підпис відповідачеві проєкти листів, а не підписувати листи замість нього як «перший керівник державного органу», то керівник Офісу Президента Українине є особою, яка за частиною другою статті 15 Закону № 393/96-ВР мала розглянути заяву позивача, адресатом якої був відповідач, і надати відповідь на цю заяву.
37. Велика Палата Верховного Суду у постанові фактично підмінила конституційне право направляти індивідуальні письмові звернення до будь-яких органів державної влади (зокрема і до відповідача), що зобов`язані розглянути звернення та дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40 Конституції України), правами зазначати адресатом звернення Президента України у разі направлення індивідуального звернення до нього й отримати на підставі частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР відповідь за підписом керівника Офісу Президента України як «першого керівника державного органу».
38. За змістом пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України та частини першої статті 7 Закону України «Про Збройні Сили України» Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України і здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави. Вважаємо, що з огляду на чинну редакцію частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР особа з інвалідністю внаслідок війни, яка зазнала шкоди здоров`ю під час виконання військового обов`язку й отримала інвалідність, вправі очікувати на можливість комунікації з Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України через надання їй відповіді на звернення особисто главою держави.
39. У такий спосіб чинна редакція частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР демонструє спрямованість правового регулювання відносин за участю тих, хто згідно з Конституцією України брав участь у виконанні найважливіших функцій держави (частина перша статті 17 Конституції України) й отримав інвалідність внаслідок участі у воєнних діях, на визнання заслуг цих осіб перед Україною, зокрема їхнього внеску в оборону державного суверенітету та територіальної цілісності. Крім того, означений припис спрямований на підтримання віри в осіб з інвалідністю внаслідок війни, заохочення поваги до притаманної їм гідності, сприяння формуванню у суспільстві шанобливого ставлення до цих осіб.
40. З огляду на наведені вище приписи Конституції України, Закону № 393/96-ВР та Положення заяву позивача як особи з інвалідністю внаслідок війни мав особисто розглянути Президент України (за відсутності підстав для застосування частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР про повернення звернення громадянину, якщо воно не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення). Запропоноване у постанові Великої Палати Верховного Суду тлумачення частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР нівелювало зміст відповідної гарантії, якою законодавець наділив осіб з інвалідністю внаслідок війни, як ми зазначили вище, невипадково.
41. Вказане підтверджує помилковість відступу Великої Палати Верховного Суду від її висновку щодо застосування частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 між тими самими сторонами та щодо подібного предмета - визнання протиправною бездіяльності Президента України, який особисто не розглянув адресоване йому як Голові Ради національної безпеки і оборони України звернення позивача.
42. Причинами для відступу з метою забезпечення єдності та сталості судової практики від висловленого раніше висновку суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, як неодноразово зазначала Велика Палата Верховного Суду, можуть бути: вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 9 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 41)).
43. Вважаємо, що жодної означеної підстави для відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 у подібних правовідносинах (за суб`єктним, об`єктним і змістовним критеріями), не було. Звертаємо увагу і на те, що на виконання постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 Президент України за своїм підписом надіслав позивачу відповідь на його звернення. Тому немає підстав вважати, що виконання Президентом України припису частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР зумовлює труднощі або що таке виконання є неможливим.
44. По-третє, суд першої інстанції, з яким, залишаючи його рішення без змін, погодилася Велика Палата Верховного Суду, вважав, що оскільки позивач не оскаржив дії Офісу Президента України та його керівника, то відсутні визначені законом підстави для їхньої оцінки у межах цієї справи (пункт 92 рішення). А Велика Палата Верховного Суду застосувала висновок, викладений у її постанові від 4 липня 2018 року у справі № 800/580/17, і зазначила, що визнання протиправною бездіяльності керівника Офісу Президента України через недотримання строку розгляду звернення громадянина не відновить порушеного, на думку позивача, права на звернення до органу державної влади, оскільки відповідь на це звернення позивач уже отримав (пункти 62-63 постанови). Вважаємо такі мотиви судів помилковими та суперечливими.
45. Позивач не вказав відповідачем Офіс Президента України, але просив «визнати протиправними дії Президента України (Офісу Президента України)» щодо безпідставної відмови позивачеві у розгляді його звернення від 14 серпня 2020 року. Оскільки адресатом заяви був Президент України, то і відповідачем у спорі щодо належності її розгляду має бути адресат, а не той, хто підписав відповідь.
46. Близький за змістом підхід Велика Палата Верховного Суду застосувала у постанові від 23 січня 2019 року у справі № 800/416/17 за позовом фізичної особи до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії. У тій постанові стосовно залучення відповідачем Верховної Ради України, а не її Апарату чи його посадової особи Велика Палата Верховного Судузазначила, що повноваження Апарату Верховної Ради України реалізуються саме для здійснення організаційного та документального забезпечення діяльності самої ради, її органів та народних депутатів України. Тому, незважаючи на те, що відповідь на звернення підготував фахівець відповідного підрозділу Апарату Верховної Ради України, саме ця рада є відповідачем щодо вимог, пов`язаних із розглядом нею звернень громадян за Законом № 393/96-ВР.
47. Те, що позивач «не оскаржив дії Офісу Президента України та його керівника», на що звернув увагу суд першої інстанції у справі № 9901/327/20, зовсім не означає законність бездіяльності відповідача, на яку скаржився позивач, і неможливість оцінки правомірності надання відповіді позивачеві керівником Офісу Президента України. Незважаючи на те, що Велика Палата Верховного Суду залишила рішення суду першої інстанції без змін, вона оцінила правомірність дій керівника Офісу Президента України та вважала неможливим визнання протиправною бездіяльності цього керівника через недотримання строку розгляду заяви, «оскільки відповідь на це звернення вже ним отримана» (пункт 62 постанови).
48. Звертаємо увагу на те, що практика вирішення Великою Палатою Верховного Суду спорів про визнання протиправною бездіяльності органу державної влади, зокрема Президента України, щодо невиконання вимог Закону № 393/96-ВР про необхідність надання відповіді на звернення громадянина у визначений строк різниться залежно від обставин справи. І таку відмінність обставин, що впливає на застосування норм Закону № 393/96-ВР, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 квітня 2021 року не врахувала:
48.1. У постанові від 4 липня 2018 року у справі № 800/580/17 за позовом фізичної особи до Президента УкраїниВелика Палата Верховного Суду вказала, що, визнавши протиправною бездіяльність відповідача щодо недотримання п`ятиденного строку повідомлення позивача про пересилання його звернення компетентному органу, суд не відновить порушеного, на думку позивача, права на звернення до органу державної влади, оскільки Адміністрація Президента України уже направила відповідне звернення за належністю, про що проінформувала позивача і тим самим «відновила порушене право».
Цей висновок Велика Палата Верховного Суду помилково застосувала у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/327/20 (пункт 63). Така помилковість зумовлена тим, що у справі № 800/580/17позивач не скаржився на те, що отримав відповідь від неналежного суб`єкта, а наполягав, зокрема, на тому, що переадресація його звернення до іншого органу влади відбулася за межами визначеного Законом № 393/96-ВР місячного строку.
Натомість у справі № 9901/327/20 заяву позивача відповідач ні у межах, ні поза межами місячного строку нікому не переадресовував і не розглянув. А питання про те, хто є належним суб`єктом для надання відповіді на звернення позивача як особи з інвалідністю внаслідок війни було ключовим.
48.2. У постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 800/530/17 за позовом фізичних осіб до Президента України про визнання протиправною відмови чи бездіяльності щодо розгляду у встановлений законодавством України строк заяви (звернення) та визнання незаконним указу Президента України Велика Палата Верховного Суду зазначила, що право на звернення включає не тільки право на отримання повідомлення про результати (наслідки) його розгляду, але й право на своєчасність його отримання. У частині реалізації права на отримання повідомлення про результати (наслідки) розгляду звернення суб`єкт владних повноважень має можливість виправити допущене порушення шляхом надання такої інформації.
Натомість порушення суб`єктом владних повноважень права на своєчасність отримання інформації є невідновлювальним, тобто суд може лише констатувати порушення, а сам суб`єкт владних повноважень пропуск строку виправити не може, бо перебіг часу не залежить від волі будь-яких осіб. Тому порушення строків вчинення передбачених законом дій суб`єктом владних повноважень не можна виправити навіть після вчинення юридично значимих дій на виконання визначених законом обов`язків. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду констатувала помилковість висновку суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову одного з позивачів у частині визнання протиправною бездіяльності Президента України, який порушив строк розгляду звернення цієї особи (пункти 41-42 постанови).
Отже, за змістом висновків, наведених у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 800/530/17,Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/327/20 мала захистити порушене право позивача на розгляд його звернення у межах встановленого для цього законом строку, визнавши протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання відповіді по суті заяви у визначений Законом № 393/96-ВР строк. Задоволення цієї вимоги може бути підставою для звернення до суду, зокрема, про відшкодування завданої такою бездіяльністю моральної шкоди, яку слід відшкодовувати у кожному випадку її заподіяння. Право на таке відшкодування виникає внаслідок порушення права особи незалежно від наявності у законодавстві спеціальних норм (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 1 вересня 2020 року у справі № 216/3521/16-ц (пункт 92)).
48.3. У згаданій вище постанові від 23 січня 2019 року у справі № 800/416/17 за позовом фізичної особи до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що реалізація конституційного права на звернення має наслідком виникнення кореспондуючого обов`язку адресата цього звернення розглянути останнє та дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
У тій постанові Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що відповідь на звернення Апарат Верховної Ради України надав у встановлений Законом № 393/96-ВР строк. Тому аргумент позивача про вчинення парламентом протиправної бездіяльності шляхом ненадання відповіді по суті звернення у встановлений строк визнала безпідставним і спростованим дослідженими доказами.
Звертаємо увагу на те, що на відміну від справи № 9901/327/20 у справі № 800/416/17 позивач не належав до осіб, для яких Закон № 393/96-ВР імперативно визначає суб`єкта розгляду отриманого звернення. Крім того, у справі № 9901/327/20 позивач у межах визначеного зазначеним Законом строку не отримав відповідь ні від відповідача, ні від його допоміжного органу.
48.4. У постанові від 3 лютого 2021 року у справі № 9901/97/20 за позовом фізичної особи до Президента України Велика Палата Верховного Суду визнала протиправною бездіяльність відповідача, яка виявилася у неповідомленні позивачеві у строк, встановлений статтею 20 Закону № 393/96-ВР, результатів перевірки звернення та суті прийнятого рішення (пункт 34 постанови). За обставинами тієї справи Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України у межах місячного строку скерував звернення позивача до Миколаївської обласної державної адміністрації для вирішення та з проханням повідомити заявника про результати розгляду. Однак питання, з яким це звернення було переадресоване, до компетенції Миколаївської обласної державної адміністраціїне належало.
Отже, висновок Великої Палати Верховного Суду про задоволення позову у справі № 9901/97/20 теж сформований за обставин, відмінних від обставин справи № 9901/327/20.
48.5. У постанові від 19 травня 2021 року у справі № 9901/27/21 за позовом фізичної особи до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії стосовно додержання строку розгляду звернення Велика Палата Верховного Суду, погоджуючись із висновком суду першої інстанції про те, що відповідач розглянув звернення позивача відповідно до вимог Закону № 393/96-ВР, вказала, що у межах такого строку Офіс Президента України надіслав відповідь на звернення позивача з відповідними роз`ясненнями (пункти 37-38 постанови).
У зазначеній справі на відміну від справи № 9901/327/20 позивач не належав до осіб, для яких Закон № 393/96-ВР імперативно визначає суб`єкта розгляду отриманого звернення. Крім того, у справі № 9901/327/20 позивач у межах визначеного зазначеним Законом строку не отримав відповідь ні від відповідача, ні від Офісу Президента України.
49. З огляду на наведені висновки Великої Палати Верховного Суду у різних справах щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача, вираженої у порушенні визначеного Законом № 393/96-ВР строку надання відповіді на звернення, вважаємо помилковим застосування у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/327/20 висновку, сформульованого у постанові від 4 липня 2018 року у справі № 800/580/17. Надання відповіді на звернення громадянина поза межами визначеного Законом № 393/96-ВР строку неналежним суб`єктом не може бути підставою для відмови у позові в частині визнання протиправною зазначеної бездіяльності відповідача.
50. По-четверте, оскільки заяву позивача відповідач згідно з вимогами Закону № 393/96-ВР не розглянув ні у місячний строк, ні поза цим строком, то у Великої Палати Верховного Суду не було підстав вирішувати питання про наявність або відсутність у відповідача повноважень, необхідних для виконання вимог заяви. Тому у задоволенні вимоги про зобов`язання відповідача перевірити за участю позивача факти, викладених у заяві останнього, та прийняти за нею «реальні рішення», письмово повідомивши позивача про результати цієї перевірки і про суть прийнятих рішень, Велика Палата Верховного Суду мала відмовити саме з цих підстав.
51. Позивач вважав, що діями відповідача, який безпідставно відмовив у розгляді заяви та порушив право позивача на захист його цивільних прав, заподіяна моральна шкода. З огляду на те, що відповідач порушив право позивача на особистий розгляд заяви, то слід було відмовити у задоволенні позову про відшкодування моральної шкоди з інших мотивів, ніж Велика Палата Верховного Суду навела у постанові.
ІІІ. Висновки
52. На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду необґрунтовано змінила підхід до тлумачення припису частини другої статті 15 Закону № 393/96-ВР, чим фактично позбавила визначені у цьому приписі категорії осіб гарантії розгляду їхніх заяв особисто Президентом України як одноособовим органом державної влади. Більше того, зробила це у справі щодо того самого позивача та відповідача, що і у справі № 9901/21/19, в якій у постанові від 12 листопада 2019 року сформулювала протилежний висновок.
53. Крім того, у постанові Велика Палата Верховного Суду навела деякі інші мотиви відмови у задоволенні позову порівняно з обґрунтуванням рішення суду першої інстанції. Навіть тому за змістом статей 316 і 317 КАС України вона не могла залишити рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року без змін.
54. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України). Тому для ефективного захисту права позивача на особистий розгляд його заяви відповідачем Велика Палата Верховного Суду, не вказуючи, що вимоги заяви не належать до сфери повноважень Президента України (пункт 49 постанови), мала визнати протиправною бездіяльність останнього щодо розгляду заяви та зобов`язати відповідача її розглянути відповідно до вимог Закону № 393/96-ВР.
55. Звертаємо увагу на те, що, як вказав Конституційний Суд України, реалізація особою визначеного у статті 40 Конституції України права на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб є заснованим на осмисленому волевиявленні актом її вступу у правовідносини (шляхом особистого звернення чи направлення письмового звернення за передбаченими законом правилами компетенції, із зазначенням у ньому прізвища, ім`я, по батькові, місця проживання, викладенням суті порушених питань, підписаного та складеного відповідно до визначених законом вимог) із зазначеними суб`єктами публічної влади для досягнення певної мети (абзац шостий пункту 6 мотивувальної частини рішення Великої палати Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року № 8-р/2018). З огляду на вказане особа, яка звертається до органу державної влади, зокрема і до відповідача, має враховувати компетенцію цього органу. Ініціативи громадян, спрямовані на реалізацію певних правотворчих повноважень органів влади, можуть потребувати вивчення з боку інших осіб, ніж адресат відповідного звернення.
56. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу позивача частково: рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року скасувати й ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову, а саме: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви позивача; зобов`язати відповідача її розглянути відповідно до Закону № 393/96-ВР, а у задоволенні решти вимог - відмовити.
Судді:Д. А. ГудимаО. М. Ситнік Л. Й. КатеринчукВ. М. Сімоненко К. М. ПільковІ. В. Ткач В. В. ПророкС П. Штелик
