Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/15948/21 Суддя першої інстанції: Бояринцева М.А.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2022 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Степанюка А.Г.,
суддів - Губської Л.В., Кобаля М.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій, -
ВСТАНОВИЛА:
У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Відповідач, НАЗК), в якому просив:
- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 як суб`єкта декларування, а саме уповноваженої особи на виконання функції держави або місцевого самоврядування;
- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31547/21 ОСОБА_1 щодо неподання ним декларації за 2020 рік;
- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо зобов`язання ОСОБА_1 подати декларацію особи, уповноважену на виконання функції держави або місцевого самоврядування в порядку визначеному частиною 1 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2021 позов задоволено повністю:
- визнано протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 як суб`єкта декларування, а саме уповноваженої особи на виконання функції держави або місцевого самоврядування;
- визнано протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31547/21 ОСОБА_1 щодо неподання ним декларації за 2020 рік;
- визнано протиправним та скасовано повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції від 12.05.2021 №47-02/31547/21 про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
- визнано протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо зобов`язання ОСОБА_1 подати декларацію особи, уповноважену на виконання функції держави або місцевого самоврядування в порядку визначеному частиною 1 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, зміст пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 та абз. 2 ч. 3 ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції» з урахуванням висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 06.06.2019 №3-р/2019, не відповідає принципу юридичної визначеності, адже не дає змогу чітко встановити коло суб`єктів декларування, а правовий статус члена кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури не підпадає під ознаки осіб, що прирівнюються до суб`єктів декларування. З урахуванням наведеного, зважаючи встановлену відсутність у Позивача будь-яких порушень, які зазначені в оскаржуваному повідомленні, суд прийшов до висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог та скасування повідомлення НАЗК від 12.05.2021 щодо неподання ОСОБА_1 декларації за 2021 рік.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, судом не було надано оцінку доводам НАЗК, а також не враховано стандарт доказування «вірогідності доказів», по-друге, належність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури до суб`єктів владних повноважень підтверджується судовою практикою, по-третє, норма пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» не містить можливості її неоднозначного тлумачення у розрізі саме спірних правовідносин, по-четверте, покладення на членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури обов`язку з подання декларацій жодним чином не є втручанням у незалежність адвокатів, по-п`яте, суд безпідставно вийшов за межі позовних вимог, скасувавши повідомлення від 12.05.2021, по-шосте, направлення такого повідомлення є обов`язком НАЗК, по-сьоме, суд безпідставно стягнув з НАЗК суму судового збору на користь ОСОБА_2 , оскільки останній від його сплати звільнений.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2021 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 05.01.2022.
У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 просить в її задоволенні відмовити та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Свої доводи обґрунтовує тим, що кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є органом адвокатського самоврядування, створена з іншою ніж державні органи метою, її члени обираються, а не призначаються, а положення Закону України «Про запобігання корупції» прямо не визначають ОСОБА_1 як особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2022 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.
Як встановлено судом першої інстанції і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджено свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю №259/10 від 25.11.1993, виданим Київською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури (а.с. 18).
18.02.2017 Конференцією адвокатів Київської області Позивача обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області (а.с. 19).
Як зазначає ОСОБА_1 , 26.05.2021 на поштову адресу, яка зазначена ним в Єдиному реєстрі адвокатів України, від НАЗК надійшло повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31547/21 про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Повідомлення), за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Олександра Амплеєва (а.с. 14).
У повідомленні міститься інформація, що відповідно до частини 2 статті 51 Закону України «Про запобігання корупції» за результатом контролю щодо своєчасності подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що Позивачем не подано щорічну декларацію за 2020 рік.
Також звертається увага на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення, Позивач повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку визначеним частиною 1 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».
На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 131-2 Конституції України, ст. ст. 1, 3, 4, 5, 45, 46, 50, 51-1, 51-2 Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон), ст. 71 Закону України «Про державну службу», рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 №3-р/2019, а також ряду рішень Європейського суду з прав людини, прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на направлення НАЗК Повідомлення без наявних на те правових підстав через недосконалість правового регулювання та відсутність у члена кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури прав особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи органу місцевого самоврядування.
З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на таке.
Закон України «Про запобігання корупції» визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Відповідно до ст. 1 Закону суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
Підпунктом «в» пункту 2 частини 1 статті 3 Закону передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.
Згідно ч. 1 ст. 45 Закону особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Приписи статті 4 Закону визначають, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Правову основу діяльності Національного агентства становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.
За правилами ч. 1 ст. 51-1 Закону Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
Відповідно до п. 5-1 ч. 1 ст. 12 Закону Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права, зокрема: отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону.
Частиною 2 статті 51-2 Закону передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.
Системний аналіз наведених вище норм дає підстави погодитися з висновками суду першої інстанції про те, що:
- по-перше, особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством. При цьому представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 Закону, прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
- по-друге, НАЗК має право проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог Закону, у тому числі, щодо своєчасності подання декларації;
- по-третє, якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону.
Перевіряючи висновки суду першої інстанції в частині того, що ОСОБА_1 , як член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області, не належить до осіб, визначених у пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, судова колегія, з урахуванням доводів апеляційної скарги та мотивів відзиву на неї, вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до ст. 131-2 Конституції України для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура.
Незалежність адвокатури гарантується.
Засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначаються законом.
Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.
Законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.
Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначає Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон про адвокатуру).
Статтею 2 указаного Закону передбачено, що адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність.
З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
Згідно ст. 5 Закону про адвокатуру адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
Держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.
Приписи ч. 2 ст. 46 Закону про адвокатуру визначають, що адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.
Положеннями статті 50 Закону про адвокатуру передбачено, що кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури підконтрольна та підзвітна конференції адвокатів регіону (ч. 1).
Голова та члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури обираються конференцією адвокатів регіону з числа адвокатів, стаж адвокатської діяльності яких становить не менше п`яти років та адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві, місті Севастополі і відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України, строком на п`ять років. Одна й та сама особа не може бути головою або членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більше ніж два строки підряд.
Голова кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури організовує і забезпечує ведення діловодства кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
Голова, член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури може бути достроково відкликаний з посади за рішенням конференції адвокатів регіону, яка обрала його на посаду (ч. 2).
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури діє у складі кваліфікаційної та дисциплінарної палат. Кваліфікаційна палата утворюється у складі не більше дев`яти членів, дисциплінарна - не більше одинадцяти членів палати.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є повноважною за умови обрання не менше двох третин від кількісного складу кожної з її палат, затвердженого конференцією адвокатів регіону.
Кожна палата на своєму першому засіданні шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості членів палати обирає з числа членів палати голову та секретаря палати. Голова палати за посадою є заступником голови кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
Голова палати, секретар палати за рішенням відповідної палати може бути достроково відкликаний з посади (ч. 3).
Голова, заступник голови, секретар палати, член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури не можуть одночасно входити до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійної комісії адвокатів регіону, Вищої ревізійної комісії адвокатури, ради адвокатів регіону, Ради адвокатів України, комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги (ч. 4).
До повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать: 1) організація та проведення кваліфікаційних іспитів; 2) прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту; 3) прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; 4) здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів; 5) вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.
У передбачених цим Законом випадках повноваження кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури здійснює її кваліфікаційна або дисциплінарна палата (ч. 5).
Рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури приймається шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості членів її палат. Рішення палати приймається шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості її членів, крім випадків, передбачених цим Законом (ч. 7).
Рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду (ч. 8).
Голова, заступник голови, секретар палати та члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури можуть отримувати винагороду за свою роботу, розмір та порядок виплати якої встановлюються конференцією адвокатів регіону (ч. 9).
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є юридичною особою і діє відповідно до цього Закону, інших законів України та положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури (ч. 10).
Судова колегія звертає увагу, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.03.2018 у справі №640/12325/15-ц, сформульовано правовий висновок, що знайшов своє відображення й у постановах Верховного Суду від 29.08.2018 у справі №804/11334/15, від 17.09.2020 у справі №1740/2484/18, згідно якого кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури наділена владними управлінськими повноваженнями щодо набуття особою статусу адвоката, притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, крайньою формою якої є припинення права на заняття адвокатською діяльністю.
У розрізі наведеного суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що у межах правової системи спірних правовідносин ключовими ознаками осіб, які для цілей Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за правилами пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, є те, що такі особи: 1) входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій; 2) такі комісії утворені відповідно до інших законів; 3) не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини 1 статті 3 Закону.
Указані вище норми Закону про адвокатуру у поєднанні з позицією Верховного Суду щодо правового статусу кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури дають підстави стверджувати, що члени таких комісій відповідають ознакам, визначеним у пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, оскільки відповідні комісії утворюються відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», тобто відповідно до «інших законів».
Таким чином, аналіз змісту положень пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, норми якого є чинними та неконституційними не визнавалися, свідчить, що члени кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що, з урахуванням згаданих вище положень ч. 1 ст. 45 Закону, свідчить про існування у них обов`язку із подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Наголошуючи на тому, що указані норми Закону не відповідають принципам юридичної визначеності, адже дають змогу невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з`ясувати свої обов`язки щодо подання декларації, суд першої інстанції посилався на мотивувальну частину рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 №3-р/2019.
Разом з тим, Окружний адміністративний суд міста Києва не врахував, що указане рішення Суду прийнято 06.06.2019, тобто у період, коли пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону був викладений у наступній редакції:
«… особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: … в) представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті;».
Натомість, норма пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, яка застосовується до спірних правовідносин, викладена у редакції Закону України від 02.10.2019 №140-ІХ, який набрав чинності 18.10.2019. Викладене, у свою чергу, свідчить про неможливість поширення на цей спір висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 06.06.2019 №3-р/2019, позаяк останні стосуються іншої редакції Закону, яка станом на 12.05.2021 не діяла.
У розрізі наведеного судова колегія вважає помилковим посилання Позивача на лист НАЗК від 19.02.2020 №620/0/1-20 (а.с. 16-17), в якому вказано, що розширене тлумачення Закону, а саме віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб`єктів, визначених пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права, оскільки, по-перше, мотиви цього листа засновані на рішенні Конституційного Суду України від 06.06.2019 №3-р/2019, про неможливість застосування до спірних правовідносин якого вказано вище, по-друге, лист не належить до нормативних актів, а відтак не має обов`язкового характеру, про що у ньому окремо підкреслено.
Судом апеляційної інстанції також відхиляються аргументи ОСОБА_1 про те, що у роз`ясненні НАЗК від 03.02.2021 №1 щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» членів дисциплінарної палати КДКА Київської області не віднесено до суб`єктів декларування, оскільки у роз`яснення вказано, що діяльність у ньому розуміється як діяльність, що пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або інша діяльність, зазначена у п.п. «а» та «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону. При цьому, у цьому документі взагалі не міститься роз`яснень щодо переліку осіб, які відповідають ознакам, визначним у пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, відтак твердження Позивача про те, що його у цьому переліку немає, є безпідставним, адже такі роз`яснення у згаданому документів взагалі не надавалися.
Крім того, стверджуючи про те, що на відміну від дисциплінарних комісій, правові засади діяльності яких визначено Законом України «Про державну службу» і Порядком здійснення дисциплінарних проваджень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1039, формування кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури здійснюється шляхом обрання її членів з числа адвокатів, тобто з числа осіб, які здійснюють незалежну професійну діяльність відповідно до Закону про адвокатуру, а відтак положення Закону на таких осіб не може бути поширено, суд першої інстанції не врахував такого.
Так, як було наголошено вище, утворення кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури здійснюється відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», а спосіб її формування не має вирішального значення для віднесення членів такої комісії до осіб, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Крім того, той факт, що членами комісії є адвокати, які в силу пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 та ч. 1 ст. 45 Закону зобов`язані подавати декларацію, не суперечить положенням чинного законодавства щодо незалежності адвокатури, оскільки наділення таких осіб владно-управлінськими функціями по відношенню як до інших адвокатів так і осіб, які мають намір набути статус адвоката, зумовлює й покладення на них додаткових обов`язків, передбачених Законом, з метою забезпечення дотримання балансу між повноваженнями і зобов`язаннями, які ці повноваження породжують.
У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
Крім того, у рішенні від 09.01.2007 у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.
З урахуванням наведеного колегія суддів приходить до висновку, що віднесення НАЗК ОСОБА_1 , як члена дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області, до суб`єктів декларування на підставі пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону відповідає цим положенням закону та переслідує легітимну мету, позаяк наділення такої особи додатковими повноваженнями пропорційно покладає на неї додаткові обов`язки з метою, зокрема, превенції можливих корупційних ризиків, пов`язаних з конкурсно-дисциплінарною діяльністю. Таким чином, складання та направлення НАЗК на адресу ОСОБА_1 . Повідомлення здійснювалося у відповідності до вимог Закону, у межах повноважень та у спосіб, що ним визначені, а тому суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
У свою чергу судова колегія вважає безпідставним посилання Апелянта на необхідність застосування судом першої інстанції принципу «вірогідності доказів», оскільки цей принцип з огляду на особливості адміністративного судочинства у ньому не застосовується. Натомість, визначальним за правилами КАС України з огляду на суб`єктний склад учасників є принцип офіційного з`ясування всіх обставин справи (п. 4 ч. 3 ст. 2 КАС України).
Поряд з цим, колегія суддів погоджується з доводами Апелянта про необґрунтований розподіл судом першої інстанції судових витрат шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань НАЗК на користь ОСОБА_1 сплаченого ним судового збору у розмірі 3 632,00 грн, оскільки матеріали справи не містять доказів сплати Позивачем судового збору за подання цього позову, оскільки останній, як громадянин, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1; а.с. 24), звільнений від сплати судового збору в силу п. 10 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про судовий збір».
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для висновку про неможливість віднесення Позивача як члена КДКА до суб`єктів декларування, судова колегія вважає помилковим твердження Окружного адміністративного суду міста Києва про обґрунтованість позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при постановленні рішення порушено норми матеріального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції - задовольнити повністю.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2021 року - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
М.І. Кобаль
Повний текст постанови складено 16 лютого 2022 року.
