ОКРЕМА ДУМКА
(збіжна, спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Прокопенка О. Б. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 листопада 2022 року у справі № 9901/58/20 (провадження № 11-390заі21) за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування указу в частині
1. У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» в частині, що стосується позивача (далі - Указ № 680/2019).
Вимоги мотивував тим, що Указ № 680/2019 у частині, яка оскаржується, Президент України видав з порушенням вимог Конституції України та частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ), оскільки Президент України не має повноважень на позбавлення дипломатичних рангів. Цього рангу його (позивача) можна було позбавити лише за рішенням суду відповідно до положень згаданої норми цього Закону.
Вважає, що дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла йому присвоїли за наявності для цього підстав, позаяк він обіймав керівні посади в Парламентській Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що своєю чергою за положеннями частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ уможливлювало присвоєння йому Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
2. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 12 липня 2021 року позов задовольнив. Визнав протиправним і скасував Указ № 680/2019 у частині скасування Указу Президента України від 18 травня 2019 року № 275 «Про присвоєння дипломатичних рангів» (далі - Указ № 275), зосібна й стосовно присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 .
Рішення суд мотивував тим, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може видавати лише рішення про присвоєння таких рангів, але не наділений повноваженнями на скасування свого указу про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, оскільки такий спосіб реалізації конституційних повноважень Президента України не передбачений Основним Законом України. Звідси виснував, що Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.
3. Велика Палата Верховного Суду за наслідками розгляду апеляційної скарги Президента України на рішення суду першої інстанції винесла постанову від 24 листопада 2022 року, якою рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року залишила без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
4. Ми погоджуємося з резолютивною та мотивувальною частинами постанови Великої Палати, в якій обґрунтовується протиправність Указу № 680/2019, необхідність його скасування, а також мотиви відхилення доводів апеляційної скарги відповідача.
Водночас ми маємо застереження в частині повноти й достатності мотивування відхилення доводів апеляційної скарги відповідача, яке в аспекті обставин цієї справи належало б навести більш ґрунтовно. У зв`язку із цим, керуючись частиною третьою статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаємо за необхідне висловити окрему збіжну думку.
5. Так от, представник відповідача в апеляційній скарзі наполягав на тому, що для присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 не було правових підстав, оскільки позивач станом ані на день направлення Міністром закордонних справ України подання про присвоєння дипломатичного рангу - 26 квітня 2019 року, ані на дату видання Указу № 275 - 18 травня 2019 року не обіймав керівну посаду в органах міжнародних організацій. Президент України Указом № 275 присвоїв ОСОБА_1 вищий дипломатичний ранг як голові Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, хоча на цю посаду позивач не обирався і не призначався ПАРЄ.
Ця обставина своєю чергою дозволяє стверджувати, що статус ОСОБА_1 як голови Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, який є народним депутатом України, не відноситься до керівних посад в органах міжнародних організацій у розумінні абзацу першого частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ. Позаяк не було підстав для присвоєння позивачу дипломатичного рангу, Президент України оскаржуваним Указом скасував Указ № 275, зокрема, в частині присвоєння дипломатичного рангу ОСОБА_1 як такий, що виданий безпідставно.
В апеляційній скарзі представник Президента України наводив доводи відносно того, що частина п`ятнадцята статті 25 Закону № 2449-VІІІ передбачає судовий порядок позбавлення присвоєних дипломатичних рангів саме дипломатичних службовців, до яких, як вважає апелянт, позивач не належить, і тому за цими значеннєвими властивостями ця норма не підлягає застосовуванню в правовій ситуацій, в якій опинився позивач.
6. В інтерпретації відповідача обставини, що унеможливлювали присвоєння дипломатичного рангу позивачу, існували ще до видання Указу № 275, не містили в собі передумов до його видання і присвоєння ОСОБА_1 дипломатичного рангу та ймовірно мали бути підставами, що унеможливлювали б видання акта главою держави про присвоєння дипломатичного рангу позивачу.
З позиції Президента України, який видав оскаржуваний акт, позивач не міг не розуміти, що дипломатичний ранг йому присвоїли за браком для цього підстав і що позбавлення (відібрання) цього звання не порушуватиме його права на нього, бо не може бути порушенням права на щось, на що права не має.
За баченням Президента України, видання главою держави однієї каденції акта про скасування акта глави держави іншої (попередньої) каденції про присвоєння дипломатичного рангу позивачу, якого той був удостоєний безпідставно, є тим дієвим і компетентним способом, який однаковою мірою дозволяє відновити (поновити) стан, що був на час (на стадії) прийняття рішення про видання Указу № 275, і таким чином ухвалити рішення, яке належало ухвалити вчасно, про відмову присвоїти позивачу дипломатичний ранг.
7. Ми вважаємо, що в постанові Великої Палати ці доводи апеляційної скарги не отримали поглибленого та всебічного мотивування їхнього відхилення.
На наш погляд, можливо, не словами (мовою) цієї окремої думки, але в постанові конче потрібно було відзначити, що аргументи апелянта, наведені в окресленому сегменті апеляційної скарги, є не стільки безпідставними, хибними, невагомими чи необ`єктивними, скільки недоречними і дочасними.
8. Не без того, що описані відповідачем обставини існували (могли існувати) до видання Указу № 275 і були підставами для того, щоб його не видавати. Але попри це глава держави видав цей Указ.
Цей акт спричинив виникнення щонайменше нового правового відношення між позивачем як носієм присвоєного йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла і, зокрема, органом державної влади, який вважає, що цей ранг потрібно відібрати від того, кому присвоїли його безпідставно.
Особа, якій присвоїли (за значенням цього слова - «надати» чи «отримати» щось, чого раніше не було) дипломатичний ранг, вважається заслуженим власником (носієм) цієї відзнаки і буде мати його доти, поки не виникнуть (не з`являться) суб`єктивні чи об`єктивні фактори, що призводитимуть до несумісності статусу носія дипломатичного рангу з вимогами, за яких це спеціальне звання відповідно до Конституції України та Закону № 2449-VІІІ присвоюється.
Ці фактори можуть виникнути як після присвоєння цього спеціального звання, так бути і до видання спеціального акта про його присвоєння. За своєю фактичною та юридичною природою вони (ці обставини) відображають (демонструють) подію присвоєння спеціального звання і водночас містять у собі властивості, котрі можуть бути використані на підтвердження того, що особа, якій присвоєно дипломатичний ранг, не може його мати.
9. Обставини для позбавлення дипломатичного рангу повинні бути доведені до відома компетентного суду, який має повноваження на його позбавлення, тому що позбавлення цього звання унормоване і повинне відбуватися в порядку та відповідно до Конституції та законів України, а також тому що така послідовність і сила дій з позбавлення цього звання диктується характером правовідносин, які виникли у зв`язку з подією присвоєння дипломатичного рангу. Тобто благо у вигляді спеціального звання, що стало чиїмось персональним званням, може бути «відібраним», але таке «відібрання» потребуватиме втручання в права власника звання, яке, якщо для цього будуть підстави, можливе тільки на підставі закону та в судовому порядку.
10. Указ Президента України про присвоєння спеціального звання виконав свою правозастосовну функцію, бо трансформував імовірність присвоєння цього звання на його реальність. Водночас видання правозастосовного (індивідуального) акта глави держави не змінює (не нівелює) передумов його видання, які своєю чергою дозволяють Президентові України чи, приміром, за його дорученням Міністрові закордонних справ України доводити, що особа, якій присвоєно спеціальне звання, не мала права на таке присвоєння.
11. З цього можна виснувати, що в аспекті окремих положень статей 19, 102, 106 Конституції України, згаданих положень Закону № 2449-VІІІ глава держави однієї каденції не вправі однорівневим актом скасовувати акт глави держави іншої каденції (чи навіть під час власної (однієї й тієї самої) каденції) про присвоєння спеціального звання не тільки тому, що немає на це таких повноважень, але й тому, що, як слушно зазначила Велика Палата в своїй постанові, не можна скасовувати акт, який вичерпав свою дію або якого, інакше кажучи, в юридичному сенсі не існує, а є лише мотиви відповідача та історичний контекст ухвалення відповідного правозастосовного акта.
Не повинне змінювати сприйняття і впливати на розуміння окресленої правової ситуації по-іншому й те, що і скасований, і оскаржувані акти видані державним органом одного й того самого ієрархічного рівня, оскільки у співвідношенні між засобами [скасування власного як виданого одним і тим самим державним органом] та метою захисту порушеного інтересу засоби мають поступитися, коли справа стосується права на певне благо, якого хочуть позбавити.
12. За загальним правилом, коли оскаржуються акти органу державної влади, до переліку яких належить і оскаржуваний акт Президента України, національні суди в межах адміністративного судочинства мають проконтролювати, чи не є викладені в акті висновки щодо обставин у справі довільними та нераціональними, бездоказовими, необґрунтованими, незацікавленими або помилковими щодо фактів. Суди повинні досліджувати такі акти, якщо їхня об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
Водночас під час судового нагляду за такими актами суди не повинні виходити за його (судового контролю) межі, підміняти, розширювати предмет дослідження питаннями, які прямо не стосуються законності акта, що оскаржується, чи «виправдовувати» необхідність видання такого акта засобами, що в межах спору не основуються на Конституції та законах України.
13. Ми вважаємо, що з посиланням на подібні за значенням до наведених мотиви Велика Палата мала визнати неналежними і недостатніми описані доводи апеляційної скарги для втручання в оскаржуване судове рішення, оскільки за своїм змістом та суттю ці доводи більше стосуються події, яка настала у зв`язку з присвоєнням дипломатичного рангу, тобто події, яка має виразно персоналізований характер і виникла відразу після видання Указу № 275/2019.
Через це такі ці доводи не можна використовувати для виправдання законності видання акта глави держави про скасування акта того самого органу державної влади й того самого виду, але який своїм виконанням вичерпав свою дію.
Судді М. І. Гриців
О. Б. Прокопенко
