УХВАЛА
10 серпня 2020 року
м. Київ
справа №9901/58/20
адміністративне провадження №П/9901/58/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Рибачука А.І.,
суддів: Берназюка Я.О., Бучик А.Ю., Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
за участю секретаря судового засідання - Балабана М.К.
позивача - ОСОБА_1 та його представника - Дацьків Андрія Ігоровича, представника відповідача - Мовіле Олександра Сергійовича,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу № 9901/58/20
за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу, -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.03.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 11.09.2019 №680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» в частині, яка стосується його.
Позов ОСОБА_1 обґрунтував посиланням на протиправність оспорюваного ним Указу Президента України з огляду на те, що відповідно до положень частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07.06.2018 № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ) він міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду. Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, ОСОБА_1 послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 вказаного Закону надавало можливість присвоєння Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
2. Ухвалою судді Верховного Суду Рибачука А.І. від 04.03.2020 відкрито провадження у зазначеній справі та призначено підготовче засідання з повідомленням учасників справи.
3. 30.03.2020 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на позовну заяву ОСОБА_1 , в якому представник Президента України вказує на її необґрунтованість з огляду на те, що акт про присвоєння дипломатичного рангу є актом, який безпосередньо пов`язаний з проходженням дипломатичної служби або із виконанням дипломатичних функцій чи зайняттям посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна, проте позивач не обіймав таких посад. Також відповідач вказує на те, що її подано поза межами місячного строку звернення до суду, установленого частиною п`ятою статі 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. ОСОБА_1 - народний депутат України VII, VIII та IX скликань.
Як народний депутат України VIII скликання ОСОБА_1 в 2015 році був обраний Головою постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, віце-президентом ПАРЄ. Був членом фракції Європейської народної партії в ПАРЄ.
25.01.2016 був обраний президентом Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа на два роки.
У січні 2018 Голову Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, народного депутата України ОСОБА_1 було обрано віце-президентом ПАРЄ на один рік.
Міністр закордонних справ України поданням від 26.04.2019 № 201/11-910/5-1583 вніс Президенту України пропозицію про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_1 - Віце-Президенту ПАРЄ, Голові Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.
Указом Президента України від 18.05.2019 № 275 відповідно до статті 25 Закону № 2449-VIII присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_1 - Голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ.
Указом Президента України від 11.09.2019 № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» скасовано як такий, що видано безпідставно Указ Президента України від 18.05.2019 № 275 в частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_1 .
Не погоджуючись із Указом про скасування іншого Указу, яким позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
IІІ. ВИСНОВКИ СУДУ
5. Суд, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, дійшов наступних висновків.
6. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7. Колегія зазначає, що перевірка дотримання строку звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті.
8. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
9. Установлення процесуальних строків законом і судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
10. Інститут строків в адміністративному процесуальному праві сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює їхніх учасників добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їхнього завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
11. За загальним правилом, до спорів у публічно-правових відносинах застосовуються строки, встановлені статтею 122 КАС України.
12. Так, частинами другою та третьої статті 122 КАС України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
13. При цьому, для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України).
14. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України.
15. Судом встановлено, що позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла як особі, яка будучи Головою Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, обиралась Віце-Президентом ПАРЄ та Головою Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.
16. Згідно із пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
17. Колегія суддів зазначає, що статус, права та обов`язки (повноваження) народного депутата України встановлені Конституцією України, законами України від 17.11.1992 № 2790-XII «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII), від 17.11.2011 № 4061-VI «Про вибори народних депутатів України» (далі - Закон № 4061-VI), Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», за правилами яких народним депутатом України є обраний відповідно до Закону № 4061-VI представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України. Народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі.
Гарантії трудових прав народного депутата встановлюються Конституцією України, Законом № 2790-XII, Кодексом законів про працю України, іншими законами України.
18. Згідно з положеннями статей 75 та 76 Конституції України Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України.
19. До того ж, положеннями Закону України від 14.10.2014 № 1702-VII «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі - Закон № 1702-VII) народних депутатів України віднесено до національних публічних діячів, за дефініцією, яка міститься у пункті 25 частини першої статті 1 якого - це фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років визначені публічні функції в Україні.
20. З наведеного слідує, що народний депутат України є особливим суб`єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя через, зокрема право законодавчої ініціативи, контрольні функції відповідно до Конституції України, участь в роботі ПАРЄ.
21. Отже, до спорів щодо проходження народним депутатом України публічної служби, що включає в себе також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, застосовуються положення частини п`ятої статті 122 КАС України, якою встановлено місячний строк для звернення до суду з таким позовом.
22. Так, згідно із частиною першою статті 24 Закону № 2449-VIII дипломатичний ранг - це спеціальне звання, яке відповідно до Конституції України та цього Закону присвоюється дипломатичним службовцям.
23. Дипломатичний ранг присвоюється згідно з посадою, яку займає дипломатичний службовець (частина перша статті 25 Закону № 2449-VIII).
24. Відповідно до частини першої статті 27 Закону № 2449-VIII адміністративним службовцям дипломатичні ранги не присвоюються. Їм присвоюються ранги державних службовців у порядку, встановленому Законом України «Про державну службу».
25. Частинами першою та другою статті 31 Закону № 2449-VIII передбачено, що умови оплати праці посадових осіб дипломатичної служби встановлюються відповідно до цього Закону, Закону України «Про державну службу» та інших актів законодавства України.
Заробітна плата дипломатичних службовців, крім складових, встановлених Законом України «Про державну службу», включає надбавку за дипломатичний ранг, якщо їм не виплачується надбавка за ранг державного службовця.
У разі якщо дипломатичному службовцю присвоєно дипломатичний ранг нижчий, ніж присвоєний раніше ранг державного службовця, надбавка виплачується за ранг державного службовця. .
26. Звертаючись 03.03.2020 до суду з цим позовом, ОСОБА_1 просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 11.09.2019 №680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» в частині, яка стосується скасування указу Президента України, яким йому було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла. Тобто, у цій справі спір виник щодо проходження позивачем публічної служби для якого положеннями КАС України визначено місячний строк звернення до суду.
27. Так, оспорюваний у цій справі Указ Президента України від 11.09.2019 № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» 19.09.2019 було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в Офіційному віснику Президента України (2019 рік, № 20, стор. 41, стаття 831).
28. Тобто, позивачем пропущено місячний строк звернення до суду.
29. Натомість, у позовній заяві ОСОБА_1 наголошує на тому, що строк звернення до суду ним не пропущено, оскільки помилково вважає, що для звернення з цим позовом він має шість місяців, які не сплили з дати прийняття оспорюваного Указу до дня звернення його до суду.
30. Згідно з частиною третьою статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
31. Отже, для поновлення встановленого законом строку звернення до адміністративного суду необхідно встановити поважність причин його пропуску.
32. Поважними причинами пропуску строку звернення до адміністративного суду визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до адміністративного суду та підтверджені належними доказами.
33. Отже, з огляду на встановлені у цій справі фактичні обставини, описані вище, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, а також те, що позивачем не обґрунтовано, а судом не встановлено поважних причин пропуску ним строку звернення до суду із вказаним позовом, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги слід залишити без розгляду.
34. На підставі статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та Європейської комісії з прав людини.
35. У пунктах 37 та 38 рішення від 18.11.2010 у справі «Мушта проти України» ЄСПЛ нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть звужувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби (див. рішення від 28.03.2006 у справі «Мельник проти України», заява № 23436/03, пункти 22- 23).
36. Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
37. При цьому встановлені законом процесуальні строки дисциплінують суб`єктів адміністративного судочинства, роблять процес динамічним і прогнозованим. Без наявності строків на ту чи іншу процесуальну дію або без їх дотримання в адміністративному судочинстві виникнуть порушення прав сторін - учасників адміністративного процесу. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
На підставі викладеного, керуючись статтями 122, 123, 240, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
УХВАЛИВ:
Залишити без розгляду позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу .
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Головуючий суддя: А.І. Рибачук судді: Я.О. Берназюк А.Ю. Бучик Т.Г. Стрелець Л.Л. Мороз
