Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
18 грудня 2023 року
м. Київ
справа №160/7116/19
адміністративне провадження №К/9901/8025/20
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2023 року у справі № 160/7116/19 за позовом Публічного акціонерного товариства "Криворізький залізорудний комбінат" до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А., третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, про визнання протиправними дій та скасування рішення.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Суть спору та винесені рішення
29 липня 2019 року Публічне акціонерне товариство "Криворізький залізорудний комбінат" (далі - ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат") звернулося до суду з позовом, в якому просило:
1. визнати протиправними дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. щодо проведення 25 червня 2019 року перевірки дотримання ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" земельного законодавства;
2. визнати протиправним та скасувати припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19;
Фактично, позивач заперечує результати перевірки, якою встановлено, що земельну ділянку, розташовану за межами населеного пункту с. Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), використовує ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" для розміщення бази відпочинку "Зарічна", при цьому договір оренди на земельну ділянку під базою відпочинку "Зарічна" не укладено та не зареєстровано відповідно до чинного законодавства, чим порушено ст.ст. 116, 125, 126 Земельного кодексу України.
За результатами цієї перевірки видано припис, яким зобов?язано позивача в термін 30 календарних днів укласти договір оренди землі з розпорядником земель рекреаційного призначення та здійснити його державну реєстрацію відповідно до норм чинного законодавства України.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 07 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач із дотриманням вимог чинного законодавства правомірно здійснив перевірку дотримання ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, провів обстеження спірної земельної ділянки, за результатами якого в межах своїх повноважень склав акти обстеження та перевірки земельної ділянки та видав припис про усунення порушень земельного законодавства позивачем.
Одночасно суд зазначив, що положення Закону № 877-V не застосовуються під час (25.06.2019) проведення заходів контролю, які здійснюються Держгеокадастром.
Верховний Суд постановою від 12 грудня 2023 року у справі № 160/7116/19 касаційну скаргу ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" задовольнив: рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року скасував, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
І. Мотиви Верховного Суду для скасування рішень судів двох інстанцій та направленні справи на новий розгляд
Відповідачем у справах, які розглядаються судом у порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, зокрема територіальний орган Держгеокадастру, а не особа, яка перебуває із цим органом у трудових відносинах, зокрема "інспектор".
Відповідно до статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
Визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість установлення належності відповідачів й обґрунтованості заявленого позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Одночасно обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна в разі потреби.
Позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте у цій справі суд першої інстанції зазначених норм процесуального закону не дотримався, та, розв`язуючи спір, пред`явлений до відповідача - старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А., не з`ясував, хто є належним відповідачем у справі, не вирішив питання про заміну цього відповідача чи залучення до участі в справі другого відповідача. За змістом частини сьомої статті 48 КАС України заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Мотиви незгоди з такими висновками, що містяться у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2023 року
1. Відповідно до статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Згідно з положеннями статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Таким чином, позивач (ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат") мав всі організаційні та інші можливості самостійно визначити та правильно визначив відповідачем у цій справі саме старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах.
Рішення цього суб?єкта владних повноважень, дійсно, є обов`язковими для виконання та може бути самостійним предметом позову у публічно-правовому спорі.
2. Частина друга статті 353 КАС України не передбачає такої підстави для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд як «неспроможність позивача правильно визначити відповідача».
3. У разі, якщо суд все ж таки доходить висновку про пред`явлення позову у справі до неналежного відповідача - єдиним можливим рішенням за результатом розгляду такого позову є відмова у його задоволенні, а не направлення справи на новий судовий розгляд.
Вищезазначений висновок ґрунтується, зокрема, на усталеній позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 05 липня 2023 року у справі № 910/15792/20 за позовом фізичної особи до державного реєстратора, де постало питання з`ясування належності відповідача у спорі та процесуальних наслідків, які виникають за результатом вирішення вказаного питання.
У цій справі Суд зробив висновок, що визначення відповідачів, предмета і підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
З огляду на це, Велика Палата Верховного Суду, враховуючи відсутність у справі клопотань про заміну первісного відповідача належним відповідачем або про залучення до участі у справі іншої особи як співвідповідача, дійшла висновку, що звернення з позовом до неналежного відповідача є самостійною підставою для відмови у позові.
Аналогічне питання також вирішувалося Касаційним господарським Судом у складі Верховного Суду у постанові від 24 червня 2021 року у справі № 904/1039/20, де суд касаційної інстанції також наголосив на обов`язку судів під час розгляду справи перевіряти, зокрема, належність відповідачів у справі. Встановивши, що позов пред`явлений до неналежного відповідача, а також те, що визначені процесуальним законом підстави для заміни неналежного відповідача належним відсутні, суд зобов`язаний відмовити у позові до такого відповідача. При цьому пред`явлення позову до неналежного відповідача не є підставою для відмови у відкритті чи для закриття провадження у справі.
Подібні висновки також висловив і Касаційний цивільний Суд у складі Верховного Суду, зокрема, у постанові від 07 липня 2021 року у справі № 369/14294/17, де вказав, що у зв`язку з неналежним суб`єктним складом відповідачів, за відсутності визначених процесуальним законом підстав для заміни неналежного відповідача належним, суд має обґрунтовані підстави для прийняття рішення про відмову у позові до такого відповідача.
ІІ. Мотиви Верховного Суду для відступу від попередніх позицій цього Суду та формування нових висновків
1. Правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.
2. Норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).
Мотиви незгоди з такими висновками, що містяться у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2023 року
Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає порядок проведення перевірок під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів.
Відповідно до статті 10 цього Закону державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
1. безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
2. давати обов`язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
3. складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
4. викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
Слід погодитися із зазначеним вище висновком Верховного Суду про те, що Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» є спеціальним (пріоритетним у випадку наявності колізії) законом стосовно Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Проте, не можна погодитися з тим, що всі «контрольні» повноваження за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів державні інспектори повинні здійснювати відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», у тому числі, до моменту набрання чинності (27.05.2021) Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин».
Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об?єктивно не може поширювати свою дію, зокрема, на такі випадки обстеження земельної ділянки (проведення перевірки/контрольного заходу) якщо:
1. ділянка є самовільно захопленою та невідома особа, яка вчинила такі протиправні дії;
2. земельна ділянка використовується фізичною особою;
3. стосовно ділянки вчинені протиправні дії (наприклад, псування ґрунту, як це відбулося у постанові Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від якої здійснено відступ);
4. перевірка відбувається на виконання рішення суду у кримінальній справі як це відбулося у постанові Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від якої здійснено відступ).
Таким чином, Верховним Судом безпідставно здійснено відступ від позиції Верховного Суду, сформованої та застосованої, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20 та від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20.
Така позиція передбачала, що положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поширюють свою дію лише у випадку здійснення державного контролю за суб?єктом господарювання, який є відомим на момент проведення такого державного контролю, у протилежному випадку, зокрема, здійснення обстеження об?єкту (земельної ділянки) здійснюється у порядку, передбаченому Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та розроблених на його виконання підзаконних актів.
Протилежний підхід призведе до, фактичного, захисту судом прав «недобросовісних користувачів» земельних ділянок та неможливості практичної реалізації статей 13 та 14 Конституції України, згідно з якими земля є об`єктом права власності Українського народу; земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Враховуючи вищезазначене, вважаю, що у Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду були відсутні підстави (1) для скасування законних і обґрунтованих рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи № 160/7116/19 на новий судовий розгляд, а також (2) для відступу від правового висновку, викладеного Верховним Судом у постанові від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17 та ін.
Суддя Я.О. Берназюк
