Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 320/39008/23
адміністративне провадження № К/990/6863/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника Генерального прокурора в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України,
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Карпатнадра»,
про визнання дій протиправними, скасування наказу,
за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Лапій С.М. від 23 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Собківа Я.М., Сорочка Є.О., Чаку Є.В. від 21 січня 2025 року
УСТАНОВИВ:
Короткий виклад обставин та судових рішень у справі
1. 16 серпня 2023 року заступник Генерального прокурора (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Голови Державної служби геології та надр України від 27 червня 2019 року № 204 у частині надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Карпатнадра» (далі - ТОВ «Карпатнадра») спеціального дозволу на користування надрами;
- визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами № 6354, виданий Держгеонадра 14 серпня 2019 року ТОВ «Карпатнадра».
2. На обґрунтування позовних вимог заступник Генерального прокурора в інтересах держави зазначав, що ТОВ «Карпатнадра» безпідставно поза аукціоном отримало спеціальний дозвіл на користування надрами для створення наукового полігону з метою вивчення перспектив пошуку й розробки лінзовидних газових покладів у зоні зчленування Зовнішньої зони Передкарпатського крайового прогину на Південно-західній частині Європейської платформи (вид корисної копалини - нафта, газ природний, конденсат), проте використовує надану йому ділянку надр у межах Бережанської площі (Тернопільська область) для здійснення іншого виду діяльності, ніж зазначений у спеціальному дозволі. Після отримання дозволу ТОВ «Карпатнадра» вчиняло дії, які свідчать про використання ділянки не за цільовим призначенням, а саме: отримання земельних ділянок для розвідувальних робіт, спорудження пошукової свердловини № 1 - Мечищів, її випробування з метою розкриття покладів природного газу та подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, щодо подальшого видобутку (розробки) покладів газу для постачання споживачеві.
Держгеонадра діяла не в межах повноважень та не у спосіб, передбачений законом, оскільки володіло інформацією, що Бережанська площа фактично передається для проведення геологічного вивчення надр, а не для створення геологічної території (наукового полігона).
Прокурор обґрунтував своє право на звернення до суду відсутністю уповноваженого органу та зазначав, що позов подано з метою усунення порушення, допущеного Держгеонадра, як органом, відповідальним за раціональне використання надр, які всупереч вимогам закону видали ТОВ «Карпатнадра» спеціальний дозвіл на користування надрами, після отримання Офісом Генерального прокурора інформації та матеріалів, наданих листом Держгеонадра від 16 травня 2023 року № 2515/07/2-23.
3. Держгеонадра не визнали позов, у відзиві зазначали, що Прокурор звернувся до суду з пропуском строку, передбаченого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Вивчення геологічної будови, уточнення структури, встановлення нафтогазоносності та виконання інших поставлених завдань для досягнення мети спецдозволу є неможливим без буріння свердловини. Держгеонадра дотрималися встановлені законом вимоги стосовно надання спеціального дозволу на користування надрами на підставі підпункту 10 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Також Держгеонадра подало клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском Прокурором строку звернення до суду.
4. ТОВ «Карпатнадра» подало заяву, в якій підтримало клопотання Держгеонадра, вказувало, що наказ Держгеонадра від 27 червня 2019 року № 204 опубліковано на офіційному вебсайті протягом п`яти днів з моменту прийняття на виконання пункту 25 Порядку № 615; інформація перебуває у відкритому доступі, а інший порядок повідомлення заінтересованих осіб чинним законодавством не передбачений
5. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 23 квітня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року, позов Прокурора залишив без розгляду.
6. Суди попередніх інстанцій мотивували залишення позову без розгляду тим, що Прокурор пропустив установлені частиною другою статті 122 КАС України строки звернення до суду, оскільки оскаржуваний наказ Держгеонадра від 27 червня 2019 року № 204 та спеціальний дозвіл від 14 серпня 2019 року № 6354 були опубліковані й перебували у відкритому доступі, а про їх існування органам прокуратури було відомо ще у 2021- 2022 роках; доказів наявності об`єктивних та непереборних перешкод для своєчасного звернення не надано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
8. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), порушили положення статей 79, 90, 121, 122 КАС України, а також не врахували правової позиції Верховного Суду, викладені в постановах від 26 січня 2023 року у справі № 240/3379/19, від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 та від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.
Залишаючи позов без розгляду, на думку Прокурора, суди дійшли передчасних висновків щодо пропуску строку звернення до адміністративного суду та неповажності наведених підстав для його поновлення, не врахували, що підстави для подання позову виникли лише після отримання Офісом Генерального прокурора листа Держгеонадр від 16 травня 2023 № 2515/07/2-23, яким уперше надано матеріали, що свідчили про порушення інтересів держави у сфері користування надрами.
Також прокурор посилається на те, що, всупереч вимогам статті 90 КАС України, суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доказам, які підтверджують факт встановлення обставин протиправності наказу Держгеонадр від 27 червня 2019 року № 204 та спеціального дозволу на користування надрами від 14 серпня 2019 року № 6354 лише у 2023 році, та не врахували значущість захисту публічного інтересу у сфері надрокористування.
9. Держгеонадра подало відзив, в якому просили касаційну скаргу залишити без задоволення, обґрунтовуючи це тим, що Прокурор не довів існування об`єктивних, непереборних перешкод, які б унеможливили своєчасне подання позову. На прокуратуру не покладається моніторинг оприлюднених актів, однак Прокурор фактично з 17 червня 2021 року був обізнаний про отримання ТОВ «Карпатнадра» спеціального дозволу на користування надрами, тобто, значно раніше, ніж зазначив у касаційній скарзі.
10. ТОВ «Карпатнадра» також у відзиві просило залишити касаційну скаргу без задоволення, покликаючись на те, що Прокурор приховав від суду першої інстанції інформацію про опрацювання матеріалів надрокористувача ТОВ «Карпатнадра» з червня 2021 року протягом понад двох років, обмежившись зазначенням виключно інформації про отримання відповіді на лист Офісу Генерального прокурора від 05 травня 2023 року № 12/1/1-23Вих-23.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
11. 12 лютого 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
12. Верховний Суд ухвалою від 05 березня 2025 року відкрив касаційне провадження у справі.
13. 17 березня 2025 року Держгеонадра та ТОВ «Карпатнадра» подали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу.
14. Верховний Суд ухвалою 17 жовтня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 20 жовтня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
16. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
18. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
19. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.
21. Конституція України у статті 13 встановлює, що земля, надра, водні та інші природні ресурси є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
22. Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
23. Таким чином, Основний Закон визначає, що природні ресурси належать народу, а держава зобов`язана забезпечувати екологічну безпеку. У такому разі, запобігання шкоди (принцип превентивності - «precautionary principle») має пріоритет над компенсацією чи усуненням наслідків шкоди. Держава несе конституційну відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні природними ресурсами та за своєчасне вжиття заходів щодо запобігання екологічним загрозам.
24. Принципи перестороги та необхідності вживання запобіжних заходів для екологічної політики також закріплені у статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU), набувають особливого значення у контексті видачі спеціального дозволу на користування надрами, оскільки порушення процедур може призвести до непоправної шкоди.
25. Україна є стороною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція, 1998 року), яка зобов`язує державу забезпечувати ефективний судовий контроль за дотриманням екологічного законодавства.
26. Таким чином, суди повинні застосовувати підхід, який гарантує реальний, а не формальний захист екологічних прав і публічних інтересів.
27. У справах, пов`язаних із користуванням надрами та охороною довкілля, застосування процесуальних строків має враховувати конституційний обов`язок держави щодо захисту природних ресурсів та екологічної безпеки (статті 13, 16 Конституції України). У таких категоріях спорів суди мають з особливою обережністю підходити до застосування строків, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює ефективний судовий контроль за законністю розпорядження природними ресурсами.
28. Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
29. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
30. Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
31. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
32. Згідно з абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
33. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до частини третьої якої, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
34. Відповідно до частини четвертої статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
35. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить детально описаного причин чи критеріїв їх визначення, вичерпного переліку підстав для їх поновлення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об`єктивно нездоланними у межах строку. Такі причини несумісні із ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.
36. Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв`язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов`язані з підготовкою до звернення до суду.
37. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у пункті 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19.
38. У статті 131-1 Конституції України проголошено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
39. У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
40. Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
41. Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу.
42. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України).
43. Верховний Суд звертає увагу на те, що питання про початок перебігу тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом має вирішуватися з урахуванням особливостей правового статусу прокурора як суб`єкта, який представляє інтереси держави. Такий строк починається не з моменту оприлюднення відповідного акта суб`єкта владних повноважень, а з моменту, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави.
44. Прокурор не є учасником правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому на нього не можна покладати обов`язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави.
45. Зважаючи на особливий конституційно-правовий статус прокурора, факт публічного оприлюднення акта суб`єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки.
46. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.
47. На відміну від звичайного позивача, Прокурор діє не як зацікавлена особа, а як представник інтересів держави та суспільства, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх учиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.
48. У пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.
49. Враховуючи зазначене, Верховний Суд відхиляє твердження ТОВ «Карпатнадра» про те, що Прокурор був обізнаний про отримання спеціального дозволу на користування надрами з червня 2021 року, а тому строк звернення до суду має обчислюватися саме з цього моменту, оскільки Прокурор не є суб`єктом правовідносин у сфері надрокористування (пункт 49 цієї постанови), об`єктивно не може моніторити всі публікації органів державної влади та місцевого самоврядування, і здійснювати перевірку рішень чи дій таких органів на предмет відповідності закону (пункт 50 цієї постанови), тобто, знати про всі можливі порушення одночасно з їх учиненням (пункт 52 цієї постанови). Для обґрунтування підстав звернення до суду Прокурор мав отримати достатні матеріали, що підтверджують ймовірну протиправність видачі ТОВ «Карпатнадра» спеціального дозволу на користування надрами, зібрати докази можливого нецільового використання надр та провести досудову перевірку.
50. Верховний Суд у пункті 66 постанови від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 також виходив із того, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
51. У такому разі, відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб`єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли Прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.
52. У процесуальних питаннях, що стосуються участі прокурора в адміністративному процесі, також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.
53. Застосовуючи принцип пропорційності до обставин справи, суд має оцінити: легітимність мети обмеження (забезпечення правової визначеності через дотримання строків); належність засобу для досягнення мети (чи дійсно залишення позову без розгляду сприяє правовій визначеності); необхідність обмеження (існування менш обтяжливих альтернатив); пропорційність у вузькому сенсі (співмірність між перевагами та втратами).
54. Посилання суду апеляційної інстанції на принцип правової визначеності щодо стабільності публічно-правових відносин не усуває обов`язку суду забезпечити ефективний первинний доступ до правосуддя у спорах, спрямованих на захист публічного (зокрема екологічного) інтересу. У такій категорії справ умова дотримання строків має застосовуватися з урахуванням принципу пропорційності та фактичної можливості отримання достатніх офіційних даних для виявлення порушення.
55. Зведення змісту умови «з дня виникнення підстав» лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню.
56. У справі, що розглядається, факт оприлюднення наказу Голови Державної служби геології та надр України від 27 червня 2019 року № 204 та виданого Держгеонадра спеціального дозволу ТОВ «Карпатнадра» на користування надрами від 14 серпня 2019 року № 6354, на офіційному сайті Держгеонадра сам по собі не може слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для Прокурора; крім того, з публікації дозволу не випливає інформація про можливі порушення законодавства при його видачі.
57. Формальне застосування строків звернення до позовів, поданих Прокурором, може призвести до неможливості судового контролю за законністю видачі дозволу на користування надрами та, відповідно, створити дисбаланс між дотриманням вимого процесуального закону та конституційним обов`язком держави забезпечувати, зокрема, екологічну безпеку.
58. Прокурор у позовній заяві зазначив, що підставами для представництва інтересів держави у суді стало отримання відповіді Держгеонадр (лист від 16 травня 2023 року № 2515/07/2-23), проведення відповідної перевірки та з`ясування обставин справи, зокрема: встановлення наявності чинного спеціального дозволу на користування надрами (спеціального дозволу від 14 серпня 2019 року № 6354) з видом користування - створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони) у частині їх геологічного вивчення та збереження і видом корисної копалини - вуглеводні; факт здійснення ТОВ «Карпатнадра» робіт з геологічного вивчення надр, у тому числі дії, спрямовані на будівництво пошукової свердловини; направлення відповідних запитів до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Саранчуківської сільської ради та Бережанської міської ради Тернопільської області. За результатами узагальнення отриманих відповідей та встановлених обставин Офісом Генерального прокурора прийнято рішення про звернення до суду з позовом з метою захисту інтересів держави, порушених протиправним наданням спірного спеціального дозволу на користування надрами.
59. Оцінюючи момент початку перебігу строку звернення прокурора у значенні абзацу другого частини другої статті 122 КАС України, суд встановлює: джерело інформації (офіційні відповіді органів, матеріали перевірок, документи дозвільних процедур тощо); зміст і повноту даних (зокрема, ознаки невідповідності фактичного користування умовам дозволу або процедурі його надання); час фактичного отримання цієї інформації прокурором та чи дозволяла подати адміністративний позов.
60. У матеріалах справи долучено, зокрема,
запити Бережанської окружної прокуратури:
- від 03 жовтня 2022 року № 2143ВИХ-22 на адресу Держгеонадра - про наданні інформації щодо проведення перевірок геологічного вивчення та раціонального використання ТОВ «Карпатнадра» надр родовища «Площа Бережанська»;
- від 05 жовтня 2022 року № 2967ВИХ-22 на адресу Держгеонадра - про надання матеріалів позапланової перевірки додержання ТОВ «Карпатнадра» законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, проведеної у вересні-жовтні 2021 року;
- від 18 січня 2023 року № 52/1-190ВИХ-23 та 04 липня 2023 року № 52/1-2651ВИХ-23 на адресу Держгеонадра - про наданні інформації щодо стану виконання ТОВ «Карпатнадра» припису від 01 жовтня 2021 року № 264;
- від 08 березня 2023 року № 52/1-906ВИХ-23 на адресу Держгеонадра - про підстави для продовження термінів для усунення порушень ТОВ «Карпатнадра», зазначених у припису від 01 жовтня 2021 року № 264;
- від 29 червня 2023 року № 52/1-2560ВИХ-23 на адресу Держгеонадра - про підстави для продовження ТОВ «Карпатнадра» 14 квітня 2023 року дії спецдозволу на користування надрами; та
запити Офісу Генерального прокурора:
- від 20 червня 2023 року № 12/1/1-163ВИХ-23 на адресу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів про надання інформації - про звернення ТОВ «Карпатнадра» з повідомленням про планову діяльність - будівництво свердловин 1 - Мечищів та 1 - Бережани;
- від червня 2023 року б/н на адресу Держгеонадра - про надання інформації про будівництво пошукової свердловини на Бережанській площі;
- від 19 липня 2023 року № 12/1/1-218ВИХ-23 на адресу Бережанської міської ради та Саранчуківської сільської ради - про надання інформації, чи надходили до Міської та/чи Сільської рад звернення ТОВ «Карпатнадра» щодо користування надрами (нафта, газ) на території Бережанського району.
61. Таким чином, прокурорські запити стосувалися з`ясування фактичного характеру діяльності ТОВ «Карпатнадра», відповідності цієї діяльності меті спеціального дозволу (створення наукового полігону) та наявності ознак нецільового використання надр (не лише на свердловині № 1 - Мечищів), що могло свідчити про порушення законодавства у сфері надрокористування та екологічної безпеки, а відтак - про підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді.
62. Прокурор вказував, що подача позову лише 16 серпня 2023 року була зумовлена необхідністю послідовного збирання і перевірки відомостей шляхом отримання доступу до первинної інформації, документів і матеріалів, які могли свідчити про невідповідність фактичного користування надрами умовам дозволу та про можливе порушення екологічного законодавства, необхідних для об`єктивного встановлення наявності чи відсутності підстав для представництва інтересів держави.
63. Тобто, такі доводи зводиться до того, що сукупність наявних матеріалів не давала достатніх підстав для Прокурора до 16 травня 2023 року звернутися до суду з позовом.
64. Проте суди першої та апеляційної інстанцій не оцінили запитів прокурорів окремо та у сукупності, не з`ясували, якою інформацією володів офіс Генерального прокурора на 2021, 2022 роки та 16 травня 2023 роки, як наслідок - дійшли необґрунтованого висновку, що Прокурор ще у 2021-2022 роках мав підстави для подання цього позову щодо можливих порушень ТОВ «Карпатнадра» законодавства у сфері надрокористування та екологічної безпеки.
65. При цьому, суди попередніх інстанцій не врахували особливості правового статусу Прокурора як представника інтересів держави і суспільства, та не перевірили наявність підстав, передбачених статтею 23 Закону № 1697-VII, для представництва Прокурором інтересів держави у суді у цій справі та підстави для відкриття провадження у справі.
66. У зв`язку із цим Верховний Суд підкреслює, що тлумачення норм статей 122, 123 КАС України у справах щодо захисту публічних інтересів повинно здійснюватися також з урахуванням вимоги процесуального закону стосовно забезпечення адміністративними судами ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності, оскільки формальне застосування процесуальних строків без з`ясування суті спірних правовідносин може призвести до легалізації триваючого порушення всупереч інтересам необмеженої кількості осіб.
67. У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).
68. Суб`єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов`язок суб`єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.
69 Тому суб`єкту владних повноважень (на відміну від суб`єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.
70. Початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.
71. Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону № 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов`язаних, зокрема з використанням природних ресурсів та охороною довкілля.
72. Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об`єктивної можливості отримати прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим.
73. Прокурор не є суб`єктом правовідносин у сфері користування надрами та не володіє постійним доступом до інформації про всі рішення Держгеонадр та пов`язані рішення інших суб`єктів, а отже, не може вважатися таким, що автоматично знає про особливості кожного виданого спеціального дозволу чи його продовження тощо.
74. Фактична обізнаність Прокурора про наявність підстав для звернення до адміністративного суду виникає лише тоді, коли внаслідок реалізації своїх повноважень, визначених законом, він отримує достатню сукупність даних, які дозволяють ідентифікувати порушення публічного інтересу і підтвердити його документально.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
75. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
76. Висновок судів попередніх інстанцій про пропуск Прокурором строку звернення до суду є передчасним, оскільки ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, зокрема статей 122, 123 КАС України та без перевірки обставин, що передували зверненню Прокурора до суду в інтересах держави.
77. Враховуючи викладене, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття провадження.
78. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
79. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
80. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року скасувати, а справу № 320/39008/23 - направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді В.М. Кравчук
В.М. Шарапа
