Єдиний державний реєстр судових рішень
РІШЕННЯ
Іменем України
07 жовтня 2025 року
м. Київ
справа №990/5/25
адміністративне провадження № П/990/5/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого-судді - Мацедонської В.Е.,
суддів: Желєзного І.В., Загороднюка А. Г., Уханенка С. А., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Рейтаровської О. С.,
представника позивача - Іщенко Ю.А.,
представника відповідача - Белінської О.В.,
представника третьої особи - Міхеда О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом адвокатки Іщенко Юлії Артурівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,-
УСТАНОВИВ:
I. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА, ПОЯСНЕНЬ ТРЕТЬОЇ ОСОБИ
03 січня 2025 року адвокатка Іщенко Юлія Артурівна, яка діє в інтересах ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Верховного Суду з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - відповідач; ВРП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (далі - третя особа; КДКП), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 «Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп-24 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що в Законі України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII та в Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів, затвердженому наказом Генерального прокурора від 29 грудня 2022 року № 293, відсутня норма, яка відносить неподання або несвоєчасне подання Декларації доброчесності до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
Перелік дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури міститься у Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженому наказом Генеральної прокуратури України від 13 квітня 2017 року № 111 (далі - Порядок №111), у пункті 2 розділу І якого визначено, що до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, належать, зокрема, неподання або несвоєчасне подання прокурором без поважних причин анкети доброчесності прокурора.
Однак, подання анкети доброчесності прокурора було передбачено наказом Генеральної прокуратури України від 16 червня 2016 року № 205 «Про затвердження Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України», зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17 червня 2016 року за № 875/29005 (далі - Порядок №205), який втратив чинність на підставі наказу Генерального прокурора від 29 грудня 2022 року № 293 «Про затвердження Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів» (далі - Порядок №293).
Позивач наголошує, що після зміни анкетування на декларування відповідні зміни не були внесенні у Порядок № 111, тому неподання або несвоєчасне подання прокурором без поважних причин Декларації доброчесності прокурора не включено до переліку дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
Крім того, позивач зазначає, що Комісією у іншому дисциплінарному провадженні (№195дп-23 від 27 вересня 2023 року, рішення розміщено на офіційному сайті КДКП за посиланням: https://kdkp.gov.ua/decision/2023/09/27/4234) при розгляді дисциплінарної скарги щодо несвоєчасного подання Декларації надано протилежний висновок і задекларовано відсутність у діях прокурора дисциплінарного проступку, оскільки обставини несвоєчасного подання Декларації вказують на окремі недоліки під час виконання прокурором своїх повноважень і не є дисциплінарним проступком.
Окрім того, позивач наголошує, що його не може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності за несвоєчасне подання декларації доброчесності, оскільки така підстава відсутня в Законі України «Про прокуратуру», а згідно з Конституцією України прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності виключно за визначеними та встановленими Законом підставами.
З огляду на зазначене, позивач вказує про відсутність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності на підставі пункту 5 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури).
Водночас, посилаючись на відсутність в оскаржуваному рішенні ВРП посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 та мотивів, з яких ВРП дійшла таких висновків, позивач зазначає про протиправність оскаржуваного рішення та необхідність його скасування.
24 січня 2025 року на адресу Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому останній просить відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 повністю.
У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає про те, що законодавцем чітко визначено підстави для оскарження та скасування рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення КДКП.
На момент ухвалення рішення склад ВРП сформований у відповідності до вимог законодавства, оскаржуване рішення прийнято повноважним складом ВРП та підписано всіма членами ВРП, які брали участь у його прийнятті, що свідчить про відсутність підстав для скасування оскаржуваного рішення, передбачених пунктами 1-3 частини першої статті 54 Закону України «Про Вищу раду правосуддя».
Водночас відповідач зазначає, що обставини, які мали значення та стали підставою для прийняття ВРП оскаржуваного рішення, а також мотиви прийняття саме такого рішення докладно у повному обсязі у ньому наведено.
Так, неподання, несвоєчасне подання прокурором декларації доброчесності без поважних причин, як зазначено в пункті 7 розділу ІІ Порядку № 293, вважається невиконанням обов`язку, передбаченого частиною п`ятою статті 19 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, та може бути підставою для ініціювання дисциплінарної відповідальності.
Також відповідач зазначає, що несвоєчасно подавши Декларацію, ОСОБА_1 порушив вимоги статті 19 Закону України «Про прокуратуру», пунктів 1-3 розділу ІІ Порядку № 293, тобто вчинив дисциплінарний проступок, відповідальність за який передбачена пунктом 5 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» - вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а відтак наявні підстави для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
Окрім того, відповідач зазначає, що дійсно, ні Законом України «Про прокуратуру», ні Порядком № 293 не визначено, що неподання або несвоєчасне подання декларації доброчесності є діями, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
Перелік дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, наведений у Порядку № 111. Такими діями є, зокрема, неподання або несвоєчасне подання прокурором без поважних причин анкети доброчесності прокурора. Подання анкети доброчесності прокурора було передбачено Порядком № 205, який втратив чинність на підставі Порядку № 293. Проте після зміни порядку анкетування на декларування, не змінився обов`язок прокурорів подавати у відведений 90-денний строк декларацію доброчесності.
Ураховуючи викладене, Вища рада правосуддя дійшла висновку, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп-24 про накладення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани є вмотивованим, містить кваліфікацію дій прокурора ОСОБА_1 , конкретні підстави щодо застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді догани за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а тому рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів є правомірним та обґрунтованим.
04 лютого 2025 року на адресу Верховного Суду від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів надійшли пояснення, в яких КДКП заперечила проти доводів позивача та просила Суд відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1
КДКП у своїх поясненнях зазначає, що прокурор ОСОБА_1 у визначений законом строк не подав декларацію доброчесності за встановленими формою та правилами, чим порушив вимоги п. п. 3, 4 ч. 4, ч. 5 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», п. п. 1-3 розділу ІІ Порядку № 293, тобто вчинив дисциплінарний проступок, відповідальність за який передбачено п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру».
25 квітня 2025 року на адресу Верховного Суду від адвокатки Іщенко Юлії Артурівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , надійшли додаткові пояснення, в яких остання зазначає, що на сторінці 15 оскаржуваного рішення Вищої ради правосуддя (абз. 2), остання зазначила про таке:
«Офіс Генерального прокурора також повідомив, що відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731, державну реєстрацію Міністерством юстиції України нормативно-правових актів органів прокуратури не передбачено, що унеможливлює внесення будь-яких змін до Порядку № 111».
Між тим, як зазначає представниця позивача, 26 листопада 2024 року в засіданні Вищої ради правосуддя, члени Вищої ради правосуддя ставили питання представникам Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора, чи унормована вищевказана проблематика з питанням «декларації» та «анкети» і чому зі спливом стількох років, не ініційовано питання щодо внесення відповідних змін до законодавства. На вказані запитання, представники Генеральної інспекції, по суті, відповіді не надали, а також зазначили, що в Генеральній інспекції є «більш важливі питання», вирішення яких є першочерговим.
Таким чином, прокурор ОСОБА_1, через відсутність унормованої правової процедури щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності (відсутність в законі належної підстави до притягнення), знаходиться у стані правової невизначеності.
Також, під час надання пояснень, адвокатка Іщенко Ю.А. в судовому засіданні, яке відбулося 13 березня 2025 року, зазначала про те, що твердження представника Офісу Генерального прокурора, яке в подальшому було відображено і в рішенні ВРП - щодо неможливості внести зміни в Порядок № 111 або ж прийняти новий Порядок - є введенням суду в оману, оскільки шляхом огляду публічно-доступної офіційної сторінки Офісу Генерального прокурора, а саме - розділу «Накази Генерального прокурора з основних напрямів прокурорської діяльності» з легкістю можна встановити, що численними наказами Генерального прокурора вносяться зміни до порядків, положень, інструкцій тощо, не потребуючи жодної додаткової державної реєстрації Міністерством юстиції України.
Вказане твердження було підтверджено та реалізовано Офісом Генерального прокурора шляхом прийняття нового Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури, затвердженого наказом в.о. Генерального прокурора № 69 від 27 березня 2025 року (далі - Порядок №69).
Відповідно до п. 2 вказаного Порядку № 69, до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, належать:
- порушення прокурором вимог, заборон та обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру»;
- керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмова від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння в установленому законодавством порядку;
- неподання або несвоєчасне подання прокурором без поважних причин декларації доброчесності прокурора або зазначення у ній завідомо недостовірних (у тому числі неповних) тверджень;
- протиправні позаслужбові стосунки - використання прокурором своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб.
Таким чином, як зазначає представниця позивача, прийняття вищевказаного порядку підтверджує можливість реалізації його прийняття як в 2024 році, так і раніше. Більш того, прийняття вказаного Порядку № 69 вказує на визнання Офісом Генерального прокурора тієї обставини, що існувала правова невизначеність під час дисциплінарного провадження щодо прокурора ОСОБА_1 та відсутність в законі підстав для притягнення останнього. Вказане, на думку представниці позивача, може бути розцінене як визнання позовних вимог. Крім того, прийняття Порядку №69 до винесення рішення ВРП також могло б вплинути на результати оскаржуваного рішення.
У судовому засіданні представниця позивача підтримала доводи і вимоги позовної заяви, представник відповідача та представник третьої особи просили відмовити в задоволенні позову.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою від 09 січня 2025 року відкрито провадження в цій справі, призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін на 06 лютого 2025 року о 16:30.
У судовому засіданні, яке відбулося 06 лютого 2025 року, по справі оголошено перерву до 27 лютого 2025 року до 16:30 год.
У судовому засіданні, яке відбулося 27 лютого 2025 року, по справі оголошено перерву до 13 березня 2025 року до 16:30 год.
У судовому засіданні, яке відбулося 13 березня 2025 року, по справі оголошено перерву до 31 березня 2025 року до 14:00 год.
Судове засідання, призначене на 31 березня 2025 року на 14:00 год., не відбулося у зв`язку з перебуванням судді Уханенка С.А., який входить до складу колегії, у відрядженні, на підставі чого розгляд справи призначено на 01 травня 2025 року на 16:30.
Судове засідання, призначене на 01 травня 2025 року на 16:00, не відбулося у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю одного з членів колегії суддів, на підставі чого розгляд справи призначено на 26 травня 2025 року на 15:00.
Судове засідання, призначене на 26 травня 2025 року о 15:00, не відбулося у зв`язку з перебуванням судді, який входить до складу колегії суддів, Соколова В.М. у відпустці, на підставі чого розгляд справи призначено на 04 серпня 2025 року на 14:30.
Судове засідання, призначене на 04 серпня 2025 року на 14:30, не відбулося у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю одного з членів колегії суддів та перебуванням судді Загороднюка А.Г. у відпустці, на підставі чого розгляд справи призначено на 29 вересня 2025 року на 14:00.
У судовому засіданні, яке відбулося 29 вересня 2025 року, суд перейшов до стадії ухвалення судового рішення.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працює в органах прокуратури з лютого 2015 року, а з 15 березня 2021 року - на посаді прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва. Присягу працівника прокуратури склав 24 березня 2015 року.
Зі змісту службової характеристики вбачається, що прокурор ОСОБА_1 за час роботи в органах прокуратури зарекомендував себе дисциплінованим, сумлінним та ініціативним працівником, кваліфікованим юристом. ОСОБА_1 належно виконує доручену йому роботу. Завжди принципово реагує на виявленні порушення вимог законодавства, вживає заходів щодо їх усунення і притягнення винних до відповідальності. Здійснює процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях щодо кримінальних правопорушень проти громадського порядку та моральності, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів та інших кримінальних правопорушеннях проти здоров`я населення та кримінальних правопорушеннях у сфері охорони державної таємниці, недоторканності державних кордонів, забезпечення призову та мобілізації. Абсолютна більшість проваджень за процесуального керівництва є тяжкими або особливо тяжкими злочинами. Дисциплінарних стягнень не має.
08 квітня 2024 року прокурор ОСОБА_1 здійснив вхід у підсистему декларацій доброчесності прокурора та подав відповідну Декларацію доброчесності прокурора за період з 01 січня 2023 року по 08 квітня 2024 року.
11 квітня 2024 року, розуміючи подання Декларації доброчесності з порушенням строку, прокурор ОСОБА_1 , звернувся до Генерального прокурора з письмовими поясненнями щодо несвоєчасного подання вказаної декларації, які полягали у:
- відсутності умислу на допущення правопорушення (для доведення умислу прокурор повинен усвідомлювати неправомірність поведінки, передбачати несприятливі наслідки і бажати або свідомо допускати їхнє настання);
- станом на січень-березень 2024 року у провадженні ОСОБА_1 перебувало 117 кримінальних проваджень, де він є старшим групи прокурорів. Водночас ним здійснюється підтримання публічного обвинувачення у 70 кримінальних провадженнях, де левова частка злочинів є тяжкими або особливо тяжкими злочинами;
- ОСОБА_1 під час воєнної агресії, не зволікаючи та своєчасно подана декларація доброчесності за 2022 рік, а також у 2023 році, не відкладаючи до 2024 року, подана декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2022 рік. Така ж декларація своєчасно подана і за 2023 рік;
- формальна невідповідність дій ОСОБА_1 вимогам Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів, не може свідчити про наявність у його діях складу дисциплінарного проступку через відсутність таких ознак суб`єктивної сторони правопорушення, як вини та об`єктивної сторони у виді суспільної шкоди;
- усвідомлюючи несвоєчасність подання декларації, ОСОБА_1 одразу повідомив підрозділ генеральної інспекції про причини несвоєчасного подання декларації доброчесності, що також свідчить про його свідоме бажання «не замовчувати» виявлений факт та відсутність в його діях будь- якого умислу щодо несвоєчасного подання такої декларації.
Генеральна інспекція Офісу Генерального прокурора в особі виконувача обов`язків керівника Генеральної інспекції Івана Дзюби 03 травня 2024 року подала до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, в якій просила відкрити дисциплінарне провадження та за його результатами прийняти рішення про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення.
Зі змісту скарги вбачається, що прокурор ОСОБА_1 несвоєчасно подав декларацію доброчесності прокурора, чим порушив Порядок проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів, затверджений наказом Генерального прокурора від 29 грудня 2022 року № 293. Тому в діях прокурора ОСОБА_1 є ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII - вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
Рішенням від 15 травня 2024 року відкрито дисциплінарне провадження відносно прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1
03 липня 2024 року член КДКП Михайло Цуркан склав висновок про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 з пропозицією притягнути його до дисциплінарної відповідальності та накласти дисциплінарне стягнення у виді догани.
06 серпня 2024 року відбулося засідання КДКП, на якому прийнято рішення № 103дп-24 про притягнення прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.
З рішення № 103дп-24 вбачається, що Комісія дійшла до висновку, що прокурором ОСОБА_1 , несвоєчасно подано Декларацію, чим порушено вимоги пунктів 3, 4 частини четвертої, частини п`ятої статті 19 Закону України «Про прокуратуру», пунктів 1-3 розділу ІІ Порядку № 293, тобто вчинено дисциплінарний проступок, відповідальність за який передбачено пунктом 5 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», а саме, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а відтак наявні підстави для притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Вчинення прокурором ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, як зазначено у рішенні Комісії, підтверджено сукупність відомостей, що узгоджуються між собою, зокрема: інформацією про перелік дій користувача ОСОБА_1 з підсистеми перевірки Декларацій доброчесності; Декларацією доброчесності прокурора ОСОБА_1 за період з 01 січня 2023 року до 08 квітня 2024 року, датованою 08 квітня 2024 року; листом-ознайомленням працівників Печерської окружної прокуратури міста Києва з Порядком №293; журналом декларації з підсистеми перевірки Декларацій. При виборі виду дисциплінарного стягнення стосовно прокурора ОСОБА_1 , як зазначено у рішенні КДКП, враховано характер вчиненого ним дисциплінарного проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення, а тому Комісія дійшла висновку про можливість накладення на нього стягнення у виді догани, яке є пропорційним вчиненому ним проступку та відповідатиме меті притягнення до юридичної відповідальності.
09 вересня 2024 року на адресу Вищої ради правосуддя надійшла скарга адвокатки Іщенко Ю.А., в інтересах прокурора ОСОБА_1, на рішення КДКП від 06 серпня 2024 року № 103дп-24 про накладення дисциплінарного стягнення у виді догани.
26 листопада 2024 року ВРП прийнято рішення №3426/0/15-24, яким рішення КДКП від 06 серпня 2024 року № 103дп-24 про накладення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани залишено без змін.
Оскаржуване рішення мотивоване тим, що ВРП вважає підтвердженим та неспростованим встановлений КДКП під час здійснення дисциплінарного провадження факт порушення ОСОБА_1 вимог п.п. 3, 4 частини четвертої, частини п`ятої статті 19 Закону №1697-VII, пунктів 1-3 розділу ІІ Порядку №293, рішення КДКП від 06 серпня 2024 року № 103дп-24 про накладення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани є вмотивованим, містить кваліфікацію дій прокурора ОСОБА_1, конкретні підстави щодо застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді догани за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а тому рішення Комісії є правомірним та обґрунтованим.
Відповідно до витягу з протоколу №101 засідання ВРП від 26 листопада 2024 року зазначене рішення прийнято більшістю голосів («за» - 11 членів ВРП, «проти» - 5).
ОСОБА_1 уважає, що рішення Вищої ради правосуддя від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 «Про залишення без змін рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп-24 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 » є протиправним та підлягає скасуванню, а тому звернувся до суду з цим позовом.
IV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ
Статтею 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Розглядаючи цю справу, Суд оцінює оскаржуване рішення відповідача на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також вимогам інших законів.
Відповідно до статті 131 Конституції України в Україні діє Вища рада правосуддя, яка, серед іншого, розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора.
Ці повноваження визначені в пункті 5 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» № 1798-VIII від 21 грудня 2016 року (далі Закон № 1798-VIII), який визначає статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП.
Відповідно до частини першої статті 53 Закону № 1798-VIIІ прокурор, щодо якого прийнято рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності, може оскаржити таке рішення до Вищої ради правосуддя не пізніше тридцяти днів з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення..
Згідно з частинами третьою та п`ятою статті 53 Закон № 1798-VІІІ скарга на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора розглядається ВРП у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49 цього Закону для розгляду дисциплінарної справи щодо судді.
За результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ВРП має право:
1) скасувати повністю рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та закрити дисциплінарне провадження;
2) скасувати частково рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення;
3) скасувати повністю або частково рішення відповідного органу про відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення;
4) змінити рішення відповідного органу, застосувавши інший вид дисциплінарного стягнення;
5) залишити рішення відповідного органу без змін.
Відповідно до статті 54 Закону № 1798-VІІІ рішення ВРП за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВРП, які брали участь у його ухваленні; 3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання ВРП - якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2-5 частини п`ятої статті 53 цього Закону; 4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
Згідно з частиною першою статті 5, частиною другою статті 30 Закону № 1798-VIII ВРП складається з двадцяти одного члена, її засідання у пленарному складі є повноважним, якщо в ньому бере участь більшість від складу ВРП.
З наявної в матеріалах справи копії оскаржуваного рішення убачається, що воно ухвалене повноважним складом та підписане всіма її 15 членами, які брали участь в його ухваленні.
Прокурор ОСОБА_1 та його представниця були належним чином повідомлені про засідання ВРП та брали в ньому участь.
Вищезазначене свідчить про відсутність підстав, визначених пунктами 1-3 частини першої статті 54 Закону № 1798-VIII, для скасування оскаржуваного рішення відповідача.
Водночас, позивач посилається на відсутність в оскаржуваному рішенні ВРП посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_1 та мотивів, з яких ВРП дійшла таких висновків.
Оцінюючи рішення ВРП від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 на його відповідність пункту 4 частини першої статті 54 Закону № 1798-VIII, Верховний Суд зазначає таке:
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура в Україні здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
Статтею 3 Закону № 1697- VII визначено, що діяльність прокуратури ґрунтується на засадах:
1) верховенства права та визнання людини, її життя і здоров`я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю;
2) законності, справедливості, неупередженості та об`єктивності;
3) територіальності;
4) презумпції невинуватості;
5) незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов`язків;
6) політичної нейтральності прокуратури;
7) недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади;
8) поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом;
9) прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання;
10) неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
Згідно з пунктами 3, 4 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності. Таємну перевірку доброчесності прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним прокурором.
Цим же Законом №1697-VII врегульовано порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора.
Відповідно до частини першої статті 43 Закону № 1697- VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Статтею 44 Закону № 1697-VII встановлено, що дисциплінарне провадження щодо прокурорів здійснюється КДКП.
Статус та повноваження КДКП закріплено в частині першій статті 73, частині першій статті 77 Закону № 1697-VII, згідно з якими Комісія є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.
Згідно з частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Узагальнюючи приписи статей 46, 47, 48, 50 Закону № 1697-VII убачається, що дисциплінарне провадження включає такі етапи: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 1697-VII після відкриття дисциплінарного провадження член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження за результатами перевірки.
Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об`єктивності члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, подавати заяву про його відвід (частина шоста статті 47 Закону № 1697-VII).
Відповідно до частини третьої статті 48 Закону № 1697-VII при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
За правилами частини першої статті 49 Закону № 1697-VII на прокурора може бути накладено такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
З огляду на викладене вище вбачається, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в разі визначення законодавчої підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, повне доведення його вини в ході службового розслідування чи дисциплінарного провадження, метою якого і є саме з`ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, встановлення ступеня вини особи. Такими підставами є виключно фактичні дані, що свідчать про реальну наявність у діях прокурора ознак дисциплінарного проступку, зокрема, протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ним і дією (бездіяльністю) порушника дисципліни.
Суд, вивчивши доводи позивача, відповідача, третьої особи, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними та допустимими доказами, дійшов таких висновків.
Так, спірні правовідносини в цій справі обумовлені незгодою позивача з рішенням Вищої ради правосуддя від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 «Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп-24 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 ».
Ураховуючи те, що позивача притягнуто саме до дисциплінарної відповідальності, адміністративний суд під час розгляду справи повинен самостійно кваліфікувати поведінку особи на предмет наявності в ній ознак дисциплінарного проступку та дійти власних висновків щодо правомірності такої поведінки з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм.
Перелік підстав притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження чітко визначені у статті 43 Закону № 1697-VII.
Із матеріалів дисциплінарного провадження убачається, що підставою притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_1 є вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури (пункт 5 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII), які проявились в несвоєчасному поданні Декларації доброчесності прокурора.
Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності. Таємну перевірку доброчесності прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним прокурором.
Підстави і процедура щорічного проходження прокурорами таємної перевірки доброчесності визначені Порядком № 293.
Пунктами 1, 2 розділу ІІ Порядку № 293 передбачено, що щорічна таємна перевірка доброчесності прокурорів проводиться на підставі частини п`ятої статті 19 Закону № 1697-VII; проходження таємної перевірки доброчесності полягає у щорічному поданні прокурором Декларації і, за наявності підстав, визначених цим розділом, проведенні службового розслідування та вивченні його результатів згідно з пунктом 14 цього розділу з метою перевірки інформації, що може свідчити про недостовірність (у тому числі неповноту) тверджень прокурора в Декларації.
Пунктом 3 розділу ІІ Порядку № 293 встановлено, що кожен прокурор щороку з 01 січня по 31 березня (включно) зобов`язаний особисто шляхом заповнення на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора подати Декларацію за формою і правилами, визначеними додатком 1 до Порядку, надати правдиві відповіді у формі "Підтверджую" або "Не підтверджую" на запитання, що стосуються або можуть стосуватися його доброчесності, а у випадках, визначених Порядком, Декларацією і правилами її заповнення, навести додаткові відомості.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ Порядку №293 неподання, несвоєчасне подання прокурором декларації доброчесності прокурора без поважних причин вважається невиконанням обов`язку, передбаченого частиною п`ятою статті 19 Закону № 1697-VII, та може бути підставою для ініціювання дисциплінарної відповідальності.
Ухвалюючи рішення про накладення на прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани, КДКП виходила з того, що дії прокурора ОСОБА_1 щодо несвоєчасного подання декларації доброчесності прокурора є не інакше як свідченням порушення ним вимог пунктів 3, 4 частини четвертої, частини п`ятої статті 19 Закону № 1697-VII, пунктів 1- 3 розділу ІІ Порядку № 293, що свідчить про вчинення дисциплінарного проступку, відповідальність за який передбачена пунктом 5 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII (вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури).
З цього приводу Суд зазначає, що дійсно неподання або несвоєчасне подання Декларації доброчесності прокурора є порушенням вимог частини п`ятої статті 19 Закону № 1697-VII та пунктів 1-3 розділу ІІ Порядку № 293.
Водночас, аналіз положень Закону № 1697-VII та Порядку № 293 дають підстави для висновку, що ними не визначено, що неподання або несвоєчасне подання Декларації є діями, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
Перелік дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури міститься у Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженому наказом Генеральної прокуратури України від 13 квітня 2017 року № 111 (далі - Порядок № 111).
Так, у пункті 2 розділу І Порядку № 111 визначено, що до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, належать:
- вчинення дій, що містять ознаки корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших кримінальних правопорушень;
- керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмова від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння та ненадання документів, які підтверджують, що прокурор не перебував у такому стані;
- неподання або несвоєчасне подання прокурором без поважних причин анкети доброчесності прокурора;
- подання в анкеті доброчесності прокурора недостовірних (у тому числі неповних) тверджень;
- умисне приховування достовірної інформації про вчинення іншим прокурором дій, що порушують Присягу прокурора чи вимоги Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів;
- протиправні позаслужбові стосунки - використання прокурором своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб;
- порушення прокурором вимог, заборон та обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру».
Між тим, відповідно до абзацу 2 пункту 7 розділу ІІ Порядку № 293 неподання, несвоєчасне подання прокурором Декларації без поважних причин вважається невиконанням обов`язку, передбаченого частиною п`ятою статті 19 Закону №1697-VII, та може бути підставою для ініціювання дисциплінарної відповідальності.
Ураховуючи наведене, постає питання: до якого виду дисциплінарного проступку (визначеного частиною першою статті 43 Закону №1697-VII) можна віднести дії, які виразилися у несвоєчасному поданні Декларації доброчесності прокурора та, як наслідок, притягнути прокурора до дисциплінарної відповідальності.
Колегія суддів уважає, що, аналізуючи проблематику цієї справи, варто звернути увагу на характер професії прокурора.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Із дня набуття чинності змінами, що були внесені до Конституції України Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII), прокуратура стала складником системи правосуддя, а статус та функції прокурорів обумовлено потребами їх участі в реалізації правосуддя - додержання прав і свобод людини і громадянина як на стадії досудового розслідування, так і в межах судових проваджень у кримінальному та інших видах судочинства.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони мають розвивати, конкретизувати та деталізувати приписи Конституції України та не повинні їм суперечити.
Конституційний Суд України у рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р (II)/2020 зазначив, що одним із найвагоміших наслідків конституційної реформи 2016 року стосовно організації державної влади в Україні є те, що з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII) інститут прокуратури втратив відокремлений статус у структурі державної влади. Натомість за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно «вмонтовано» в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 131-1 Конституції України. Таку спрямованість конституційної реформи обумовлювала потреба в усуненні з українського конституційного правопорядку залишків радянської системи влади з тим, щоб перетворити прокуратуру радянського зразка (інституційним елементом якої за приписом пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України в редакції до внесення змін Законом № 1401-VIII була, зокрема, функція «нагляду за додержанням і застосуванням законів», відома як «функція загального нагляду») на такий інститут національної юридичної системи, що відповідав би європейським стандартам відповідно до взятого Україною зобов`язання ще при вступі до Ради Європи у 1995 році - «змінити роль і функції прокуратури (зокрема щодо здійснення загального нагляду за законністю) шляхом видозмінення цього інституту в орган, сумісний зі стандартами Ради Європи».
Проте не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. У Бордоській декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві», що її 8 грудня 2009 року ухвалили спільно Консультативна Рада європейських суддів [Висновок № 12(2009)] і Консультативна Рада європейських прокурорів [Висновок № 4(2009)], зокрема, зазначено: «Інтерес суспільства полягає в тому, щоб правовладдя було забезпечене в спосіб чинення справедливого, безстороннього й дієвого правосуддя. Прокурорам і суддям належить забезпечувати, щоб на всіх стадіях провадження індивідуальні права й свободи було гарантовано, а суспільний порядок - захищено» (§ 1); «належне виконання відмінних, але таких, що доповнюють одна одну, ролей суддів і прокурорів є неодмінною гарантією чинення правосуддя в справедливий, безсторонній і дієвий спосіб» (§ 3); «статус прокурорів має бути гарантовано приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це здійснено стосовно суддів» (§ 6). Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина II - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
Водночас, пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
Конституційний Суд України в Рішенні №7-рп/2001 від 30 травня 2001 року, здійснюючи тлумачення цього положення, зазначив, що положення пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України треба розуміти так, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.
В цьому ж Рішенні Конституційний Суд України наголосив, зважаючи на важливість гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, та бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (статті 58, 61, пункти 1, 22 частини першої статті 92 Конституції України).
Системний аналіз викладених конституційних положень дає підстави дійти висновку, що за своїм змістом пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України спрямований не на встановлення переліку видів юридичної відповідальності. Ним визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись засади цивільно-правової відповідальності (загальні підстави, умови, форми відповідальності тощо), підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності- діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що утворюють їх склад), та відповідальність за них. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке правопорушення визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього.
Аналізуючи приписи Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» в аспекті підстав дисциплінарної відповідальності, убачається, що така підстава, як неподання або несвоєчасне подання декларації доброчесності суддею в порядку, визначеному цим Законом, визначена в пункті 18 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій та статус суддів».
Натомість, частина сьома статті 62 цього ж Закону, яка визначає обов`язок судді щорічно подавати декларацію доброчесності (аналогічно до обов`язку прокурора щорічно проходити таємну перевірку доброчесності відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону №1697-VII), передбачає дисциплінарну відповідальність, встановлену Законом України «Про судоустрій і статус суддів», як наслідок неподання, несвоєчасного подання декларації доброчесності суддею або декларування в ній завідомо недостовірних (в тому числі неповних) тверджень.
На відміну від законодавчо закріплених підстав для суддів, відповідальність для прокурорів, на яких з урахуванням вищезазначених положень Конституції України та Рішень Конституційного Суду України мають поширюватись такі ж механізми та процедури у питаннях дисциплінарної відповідальності, за неподання, несвоєчасне подання декларації доброчесності без поважних причин визначена підзаконними нормативно-правовими актами (наказами Офісу Генерального прокурора).
Між тим, у правовій системі України юридичну відповідальність може встановлювати лише закон, а не підзаконні нормативно-правові акти, які є вторинними та повинні відповідати законам. Будь-які суперечності між підзаконними актами та законами вирішуються на користь законів.
Верховний Суд зазначає, що згідно з вимогами принципу правовладдя для захисту учасників суспільних відносин від свавільних рішень та дій органів публічної влади приписами права має бути чітко та зрозуміло визначено обсяг будь-якого з дискреційних повноважень, наданого цим органам.
У Спеціальному дослідженні Венеційської Комісії «Мірило правовладдя» (CDL-AD(2016)007) наголошено на тому, що «засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права» (перше речення пункту II.А.2.45); «з метою захисту від свавілля акти права мають вказувати на обсяг будь-якого з дискреційних повноважень» (друге речення пункту II.С.65); «самостійність також має бути забезпечено всередині служби звинувачення. Звинувачі не повинні підпорядковуватись вказівкам у рамках жорсткої ієрархії, не маючи можливості діяти певним чином на власний розсуд, та повинні мати можливість не виконувати вказівок, що суперечать закону» (пункт II.E.1.d.92).
Отже, з огляду на приписи Основного Закону України та юридичні позиції Конституційного Суду України гарантії незалежності прокурора, зокрема від безпідставного притягнення до дисциплінарної відповідальності, мають бути чітко та зрозуміло визначені законом.
Так, статтями 44, 73, 77 Закону № 1697-VII визначено, що тільки за КДКП закріплені повноваження здійснювати дисциплінарне провадження щодо прокурора.
Проте в силу Закону № 1697-VII законодавець не наділив Комісію повноваженнями самостійно без законодавчого врегулювання, визначати вид дисциплінарної відповідальності, зокрема, за неподання, несвоєчасне подання без поважних причин декларації доброчесності.
Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що, надаючи оцінку доводам прокурора ОСОБА_1 про відсутність посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності та невмотивованість оскаржуваного рішення КДКП від 06 серпня 2024 року № 103дп-24 про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, Вища рада правосуддя мусила оцінити таке рішення в аспекті його законності, обґрунтованості, розсудливості і пропорційності.
За відсутності аргументованого мотивування висновків про те, що дії прокурора, кваліфіковані за пунктом 5 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII, порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, акт дисциплінарного органу не може вважатися обґрунтованим.
Верховний Суд наголошує, що, досліджуючи поняття «якість закону», як складову принципу верховенства права та гарантію застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону, передусім слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження та забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).
При цьому, у контексті охарактеризованого критерію «якості закону» слід зазначити, що встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону», зобов`язують такий суд застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону.
Крім того, у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою «Мірило правовладдя» («Rule of law checklist», розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11- 12 березня 2016 року), Венеційська Комісія виходить з того, що перешкоди для дієвого виконання приписів актів права можуть виникати не лише внаслідок незаконної чи недбалої дії з боку органів влади, але й через те, що якість законодавства унеможливлює таке виконання. Тому надзвичайно важливим є те, щоб ще до ухвалення приписів актів права було здійснено їх оцінювання на предмет можливості їх практичного виконання, а також щоб мала місце перевірка вже після їх ухвалення на предмет того, чи їх може бути застосовано або ж чи їх застосовано в дієвий спосіб. Це означає, що коли йдеться про правовладдя, то має здійснюватись оцінювання законодавства ex ante та ex post. Ідея правовладдя передбачає систему чітких та передбачуваних приписів права, відповідно до яких кожному належить право на ставлення до нього з боку всіх суб`єктів ухвалення рішень на основі гідності, рівності й розумності та відповідно до приписів права.
Крім того, ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11) зазначив, зокрема, що вислів «згідно із законом» також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе; «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи.
З огляду на встановлену Верховним Судом відсутність закріпленої Законом відповідальності прокурорів за неподання, несвоєчасне подання декларації доброчесності без поважних причин та відсутність унормованої правової процедури притягнення прокурора до такої відповідальності, а також ураховуючи те, що відповідач не довів правомірність своїх дій, як того вимагають частина друга статті 19 Конституції України та стаття 2 КАС України, Верховний Суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 «Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп- 24 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1».
Щодо дискреційності повноважень Вищої ради правосуддя, а також підстав для оскарження її рішень, Суд зазначає таке.
Європейський Суд з прав людини, досліджуючи межі дискреційних повноважень адміністративного органу, виснував, що суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості актів, які прийняті органом влади, однак все ж таки суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Sigma Radio Television Ltd. v. Cyprus», заяви № 32181/04 та № 35122/05, пункти 156, 157; у справі «Putter v. Bulgaria», заява № 38780/02, пункти 47- 56; у справі «Bryan v. the United Kingdom», заява № 19178/91, пункт 44).
Наведене дозволяє стверджувати, що межі дискреції ВРП не є необмеженими та підлягають зовнішньому публічному контролю. Процес притягнення до дисциплінарної відповідальності, як і прийняте за його результатом рішення, мають бути зрозумілим навіть незалежному сторонньому спостерігачу.
Окреслюючи межі перевірки судом законності рішення ВРП у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 вересня 2019 року у справі № 9901/797/18 виклала правову позицію про те, що при наданні юридичної оцінки рішенню ВРП суд має повну юрисдикцію, яка не обмежується лише з`ясуванням наявності визначених Законом України «Про Вищу раду правосуддя» формальних підстав для скасування такого рішення. Суд повинен також ретельно дослідити дотримання ВРП під час прийняття спірного рішення вимог закону вмотивованості такого рішення.
У цій же постанові Велика Палата Верховного Суду зазначала, що оцінка Верховним Судом мотивів та обґрунтованості оскарженого рішення ВРП (також прийняте за результатом розгляду скарги на рішення КДКП про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора) не є втручанням у її дискреційні повноваження, й підкреслила, що ці висновки відповідають позиції ЄСПЛ та усталеній практиці Великої Палати Верховного Суду.
Тому оспорене у цій справі рішення ВРП не вибуває з-під судового контролю адміністративних судів, однак, здійснюючи такий контроль за реалізацією дискреційних повноважень, які передбачені законом, суд, з`ясовуючи питання відповідності такого рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, повинен перевірити:
- чи не є викладені у такому рішенні висновки щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими стосовно фактів;
- чи не було допущено адміністративним органом при здійсненні ним дискреційних повноважень свавільного втручання у права і свободи особи;
- чи не носила надана органові дискреція характеру необмеженої влади й чи не вийшов він за її межі;
- чи було здійснено таке повноваження у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом, зокрема, з дотриманням процедури;
- чи є правомірним здійснений адміністративним органом вибір рішення та чи спрямований він на досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження.
Здійснюючи у окреслених вище межах судовий контроль за прийнятим у спірних правовідносинах рішенням ВРП, Верховний Суд надав таку оцінку заявленим у цьому позові підставам та доводам сторін.
З огляду на це, Суд, не вдаючись до переоцінки фактів, які є в рішенні Вищої ради правосуддя від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 «Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп-24 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1», перевіряє лише обґрунтованість висновків ВРП щодо таких фактів.
Суд звертає увагу на те, що було надано вичерпну відповідь на всі питання, які входять до предмету доказування у цій справі та виникають при кваліфікації спірних правовідносин як у матеріально-правовому, так і в процесуальному аспектах.
Відповідно до частини першої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
На підставі викладеного Верховний Суд дійшов висновку про те, що вимоги заявленого ОСОБА_1 позову ґрунтуються на нормах закону, а тому такі підлягають задоволенню.
Водночас, ураховуючи положення частини третьої статті 54 Закону № 1798-VIII (у випадку скасування судом рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, Вища рада правосуддя розглядає відповідну дисциплінарну скаргу повторно. Повторний розгляд скарги здійснюється Вищою радою правосуддя у пленарному складі у порядку, визначеному статтею 49 Закону), Верховний Суд уважає, що позивачем обрано належний спосіб захисту, а визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення, відповідає нормам Закону № 1798-VIII та КАС України та достатнім чином відновлює порушене право позивача.
V. РОЗПОДІЛ СУДОВИХ ВИТРАТ
За правилами частини першої статті 139 КАС при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
За подання адміністративного позову позивач сплатив судовий збір у розмірі 1211 грн 20 коп., що підтверджується копією квитанції ID: 0604-0268-1879-3899 від 03 січня 2025 року.
Понесені позивачем судові витрати на сплату судового збору за подання позовної заяви підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Вищої ради правосуддя у розмірі 1211 грн 20 коп.
Керуючись статтями 241-246, 250, 255, 257, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ВИРІШИВ:
Адміністративний позов адвокатки Іщенко Юлії Артурівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя від 26 листопада 2024 року №3426/0/15-24 «Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06 серпня 2024 року №103дп-24 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Печерської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1».
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Вищої ради правосуддя (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 00013698) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) витрати зі сплати судового збору за подання позовної заяви в розмірі 1211 (одна тисяча двісті одинадцять) гривень 20 копійок.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено 20 жовтня 2025 року (у зв`язку з перебуванням у стані тимчасової непрацездатності у період з 13 жовтня 2025 року по 17 жовтня 2025 року судді, який входить до складу колегії суддів).
Головуючий - суддя В.Е. Мацедонська
Судді І.В. Желєзний
А.Г. Загороднюк
С.А. Уханенко
В.М. Соколов
