Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2026 року
м. Київ
справа № 320/25546/23
адміністративні провадження №К/990/20033/25, №К/990/22109/25, №К/990/23257/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 320/25546/23
за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради, ректор Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Київської міської ради, Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 (головуючий суддя Ключкович В. Ю., судді Беспалов О. О., Грибан І. О.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Київської міської ради (далі також відповідач), у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 23.06.2022 № 4754/4795 «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка».
Позов обґрунтований тим, що оскаржуване рішення є протиправним та таким, що суперечить вимогам щодо оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів та нормам Конвенції про права дитини від 20.11.1989, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991. Крім того позивачка доводить, що рішення Київської міської ради від 23.06.2022 № 4754/4795 прийняте з порушенням процедури з огляду на відсутність при його ухваленні представників ініціативних груп студентів та педагогів (викладачів), а також без аргументованих підстав доцільності реорганізації Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» (далі - МЗВО «Київська академія мистецтв»), членом трудового колективу якого вона є.
ОСОБА_1 стверджує, що внаслідок протиправної реорганізації навчального закладу, в якому вона працює, було порушене її конституційне право на працю.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 24.09.2024 у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що власник закладів вищої освіти (Київська міська рада) 23.06.2022 прийняв рішення № 4754/479 в межах своїх повноважень, з метою приведення до норм законодавства та оптимізації освітнього процесу.
Суд першої інстанції відхилив доводи позивачки про порушення процедури прийняття спірного рішення, звернувши увагу на те, що відповідно до частини дванадцятої статті 26 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 04.11.2021 № 3135/3176, визначено, що суб`єкт подання може до подання проєкту рішення Київради нормативно-правового характеру на реєстрацію до секретаріату Київради організувати проведення громадського обговорення, але не зобов`язаний це робити.
Відповідно до статті 1 Положення про постійні комісії Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.06.2014 № 9/9 (далі - Положення про постійні комісії), постійні комісії Київської міської ради є органами Київської міської ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до їх відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого органу.
Відповідно до частини дванадцятої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійна комісія для вивчення питань, розробки проєктів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативою комісій, а також за дорученням ради, її голови, відповідного заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради розглядатися постійними комісіями спільно.
За висновком суду, вказана норма визначає право постійної комісії, а не її обов`язок, залучати представників громадськості для обговорення проєктів рішень.
Вивчення громадської думки (пункт 6 статті 4 Положення про постійні комісії) є повноваженням постійної комісії Київської міської ради, а не обов`язком ініціювання, підготовки та проведення громадських слухань в місті Києві.
Постійні комісії розглядали вказаний проєкт рішення відповідно до Регламенту Київської міської ради та з урахуванням положень проєкту рішення, які не містили вимог щодо громадського обговорення.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16.04.2025 скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення про задоволення позову.
Суд апеляційної інстанції установив, що відповідно до Статуту МЗВО «Київська академія мистецтв» цей заклад є неприбутковим закладом вищої освіти, заснований на комунальній власності територіальної громади міста Києва, від імені якої виступає Київська міська рада.
Таким чином, до повноважень саме Київської міської ради як органу місцевого самоврядування - власника та засновника навчального закладу, віднесено вирішення питання щодо створення, реорганізації, ліквідації чи перепрофілювання (зміну типу) МЗВО «Київська академія мистецтв».
На підставі аналізу приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Положення про постійні комісії апеляційний суд, так само як і суд першої інстанції, виснував, що постійні комісії мають право організовувати проведення громадських обговорень, а не обов`язок.
При цьому суд врахував, що на офіційному вебсайті Київської міської ради для суспільного обговорення було розміщено проєкт рішення від 16.02.2022 № 08/231-398/ПР «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка» (https://kmr.gov.ua/uk/content/rishennya-kyyivskoyi-miskoyi-rady-6464).
Цей проєкт передбачав злиття двох юридичних осіб МЗВО «Київська академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка в одну, об`єднану під назвою Київський столичний університет імені Бориса Грінченка.
Указаний проєкт рішення був обговорений на спільній нараді керівників та представників трудових колективів обох закладів вищої освіти, наслідком якого стало прийняття спільного рішення від 22.02.2022.
Однак, із змісту прийнятого рішення Київської міської ради від 23.06.2022 № 4754/4795 вбачається утворення мистецького ліцею «Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі» шляхом виділу структурного підрозділу МЗВО «Київська академія мистецтв» «Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі».
На підставі викладеного суд апеляційної інстанції зазначив, що проєкт рішення Київської міської ради «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка», який був предметом обговорення на спільній нараді керівників та представників трудових колективів обох закладів вищої освіти, не містив інформації про утворення мистецького ліцею «Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі» шляхом виділу структурного підрозділу МЗВО «Київська академія мистецтв».
Відтак, проєкт рішення, який був опублікований та винесений для обговорення з громадськістю, та рішення, що в подальшому прийнято Київською міською радою 23.06.2022 за № 4754/4795, містять суттєві відмінності.
При цьому оновлений проєкт спірного рішення не оприлюднювався для попереднього обговорення на офіційному веб-сайті, не містив супроводжувальної записки з описом проблем, правового обґрунтування, опису цілей і завдань, фінансово-економічного обґрунтування тощо.
Апеляційний суд з посиланням на постанови Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 13.05.2020 у справі № 324/1296/16-а, від 30.12.2020 у справі № 2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі № 620/3135/19 наголосив на тому, що проведення консультацій з громадськістю є обов`язковою складовою процедури при розгляді питань, які стосуються конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на забезпечення освітнього процесу.
Понад це, питання щодо реорганізації навчального закладу становить суспільний інтерес, а оскаржуване рішення впливає на права мешканців територіальної громади, через що обов`язковим є врахування думки територіальної громади при прийнятті оскаржуваного рішення.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
1. Київська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025, у якій просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 24.09.2024.
У касаційній скарзі відповідач вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм статті 31 Закону України «Про вищу освіту» та абзацу другого частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» за відсутності висновку Верховного Суду.
Доводить, що положеннями статті 31 Закону України «Про вищу освіту» не встановлено обов`язку проводити громадські обговорення в процесі прийняття рішення про реорганізацію закладів вищої освіти. Громадське обговорення передбачено лише абзацом другим частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» при реорганізації, зміні типу, ліквідації закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості.
2. Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент освіти і науки) подав касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025, у якій просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 24.09.2024.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Департамент освіти і науки вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 31 Закону України «Про вищу освіту» та абзацу другого частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», а висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у спірних правовідносинах відсутній.
Крім того, покликаючись на постанови Верховного Суду від 15.08.2019 у справі №822/450/16, від 10.02.2021 у справі № 640/14623/20, від 18.03.2021 у справі № 826/3932/17, від 19.04.2021 у справі № 820/445/16, від 19.05.2021 у справі № 826/13229/16, від 21.12.2021 у справі № 370/2759/18, від 14.02.2022 у справі № 210/3729/17, від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20, зазначає, що суд апеляційної інстанції в порушення приписів статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) дійшов помилкового висновку про порушення прав позивачки, не встановивши належного зв`язку між оскаржуваним рішення відповідача та будь-яким порушенням прав або інтересів особи, що звернулась із позовом.
3. Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент культури) подав касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025, у якій просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 24.09.2024.
Касаційна скарга обґрунтована доводами про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм статті 31 Закону України «Про вищу освіту» та абзацу другого частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» за відсутності висновку Верховного Суду.
Департамент культури стверджує, що положеннями статті 31 Закону України «Про вищу освіту» не встановлено обов`язку проводити громадські обговорення в процесі прийняття рішення про реорганізацію закладів вищої освіти. Громадське обговорення передбачено лише абзацом другим частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» при реорганізації, зміні типу, ліквідації закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
1. Верховний Суд ухвалою від 27.05.2025 відкрив касаційне провадження у справі (адміністративне провадження № К/990/20033/25) за касаційною скаргою Київської міської ради на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою від 28.05.2025 Верховний Суд відмовив у задоволенні заяви Київської міської ради про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025.
ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу Київської міської ради, у якому просить відмовити в задоволенні скарги, а постанову суду апеляційної інстанції - залишити без змін.
2. Верховний Суд ухвалою від 27.05.2025 залишив без руху касаційну скаргу Департаменту освіти і науки, а ухвалою від 30.06.20258 відкрив касаційне провадження у справі (адміністративне провадження №К/990/22109/25) на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою від 02.07.2025 Верховний Суд відмовив у задоволенні заяви Департаменту освіти і науки про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025.
Позивачка подала відзив на касаційну скаргу Департаменту освіти і науки, у якому просить відмовити в задоволенні скарги, а постанову суду апеляційної інстанції - залишити без змін.
3. Верховний Суд ухвалою від 17.06.2025 відкрив касаційне провадження у справі (адміністративне провадження № К/990/23257/25) за касаційною скаргою Департаменту культури на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою від 02.07.2025 Верховний Суд відмовив у задоволенні заяви Департаменту культури про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025.
ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу Департаменту культури, у якому просить відмовити в задоволенні скарги, а постанову суду апеляційної інстанції - залишити без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що згідно зі статутом Київського університету імені Бориса Грінченка, затвердженого рішенням Київської міської ради від 08.10.2015 № 132/2035, університет є юридичною особою публічного права, що утворений у формі комунальної установи та діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на різних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей. Власником є територіальна громада міста Києва, від імені якої виступає Київська міська рада.
Відповідно до Статуту МЗВО «Київська академія мистецтв», затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 27.06.2003 № 1158 (у редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 07.03.2019 № 408), МЗВО «Київська академія мистецтв» є неприбутковим закладом вищої освіти, заснований на комунальній власності територіальної громади міста Києва, від імені якої виступає Київська міська рада.
Згідно зі Статутом структурними підрозділами МЗВО «Київська академія мистецтв» є: факультети, кафедри, відділення, фахові класи, відділи, сектори, бібліотека, канцелярія, Київська дитяча академія мистецтв імені М. І. Чембержі. До складу Київської дитячої Академії мистецтв імені М. І. Чембержі водять: Вищий мистецький коледж; Середня спеціалізована мистецька школа (школа-інтернат).
У структурі МЗВО «Київська академія мистецтв» діяв невідокремлений структурний підрозділ Київська дитяча академія мистецтв імені М. І. Чембержі, для якого відповідно до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) була видана ліцензія від 26.04.2019 № 777 на право провадження освітньої діяльності у сфері повної загальної середньої освіти за рівнем початкової освіти, базової середньої освіти, профільної середньої освіти з ліцензованим обсягом 570 осіб, що суперечить вимогам законів України «Про вищу освіту» та «Про повну загальну середню освіту».
Зважаючи на вказані обставини виникла необхідність приведення діяльності закладу вищої освіти до норм діючого законодавства (крім того, станом на 01.01.2022 у МЗВО «Київська академія мистецтв» навчалося всього 53 здобувачі вищої освіти, станом на 01.01.2023 - всього 40, тоді як повну загальну середню освіту здобувало близько 350 осіб).
З метою приведення діяльності комунальних закладів вищої освіти у відповідність до законодавства України було підготовлено проєкт рішення «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка».
Згідно з пояснювальною запискою до проєкту рішення МЗВО «Київська Академія мистецтв» та Київський університет імені Бориса Грінченка є закладами вищої освіти, які засновані на комунальній власності міста Києва та здійснюють підготовку фахівців за аналогічними освітніми програмами. Прийняття рішення «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська Академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка» дозволить оптимізувати мережу закладів вищої освіти, що засновані на комунальній власності територіальної громади міста Києва та забезпечити більш раціональне використання їх ресурсів. Об`єднання матеріальних та людських ресурсів забезпечить кращу якість освіти, є економічно доцільним, сприятиме подальшому розвитку інфраструктури та дозволить підвищити ефективність управління. Прийняття рішення враховує зміну демографічної ситуації, зокрема зменшення кількості вступників до закладів вищої освіти, сприятиме зростанню конкурентоспроможності столичного університету та підвищенню його позицій у міжнародних та національних рейтингах університетів, розширенню можливостей для міжнародної співпраці, зокрема участі у грантових програмах.
Проєкт рішення було зареєстровано 16.02.2022 за № 08/231-398/ПР.
Указаний проєкт рішення був обговорений на спільній нараді керівників та представників трудових колективів обох закладів вищої освіти, наслідком якого стало прийняття спільного рішення від 22.02.2022.
14.05.2022 було проведено засідання постійної комісії Київської міської ради з питань власності, про що свідчить витяг з протоколу № 8/51.
04.05.2022 та 26.05.2022 проєкт рішення розглядався на засіданнях постійної комісії Київської міської ради з питань культури, туризму та суспільних комунікацій (витяги з протоколів від 04.05.2022 № 5/21, від 26.05.2022 № 8/24).
Листом від 08.06.2022 № 225-КР-1779 заступник міського голови - секретар Київської міської ради Володимир Бондаренко звернувся до Київської міської ради з письмовим обґрунтуванням винятковості та невідкладності цього проєкту рішення, обґрунтувавши необхідністю підвищення якості підготовки фахівців, оптимізації мережі закладів вищої освіти, що засновані на комунальній власності територіальної громади міста Києва, та забезпечення більш раціонального та ефективного використання міських ресурсів.
З урахуванням зауважень депутатів Київської міської ради, постійних комісій Київської міської ради було подано проєкт рішення з пропозиціями до проєкту рішення Київської міської ради «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська Академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка», а саме проєкт рішення викладено у новій редакції згідно з додатком.
23.06.2022 відповідач прийняв рішення № 4754/4795 «Про реорганізацію Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» та Київського університету імені Бориса Грінченка шляхом злиття та утворення Київського столичного університету імені Бориса Грінченка», відповідно до якого вирішено утворити мистецький ліцей «Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі» шляхом виділу структурного підрозділу МЗВО «Київська Академія мистецтв» «Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі» та реорганізувати МЗВО «Київська Академія мистецтв" (ідентифікаційний код 21594647) і Київський університет імені Бориса Грінченка (ідентифікаційний код 02136554) шляхом злиття та утворити на їх майновій базі Київський столичний університет імені Бориса Грінченка.
Цим рішенням установлено, що Київський столичний університет імені Бориса Грінченка є правонаступником усього майна, всіх прав та обов`язків МЗВО «Київська академія мистецтв» (ідентифікаційний код 21594647) і Київського університету імені Бориса Грінченка (ідентифікаційний код 02136554) (пункт 3.1.).
Здобувачі освіти й інші особи, які навчаються в МЗВО «Київська академія мистецтв» (за винятком структурного підрозділу «Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі) та Київському університеті імені Бориса Грінченка, продовжують навчання у Київському столичному університеті імені Бориса Грінченка за відповідними рівнями освіти, обраними освітніми програмами (спеціальностями) та джерелами фінансування (пункт 3.2.).
Здобувачі освіти й інші особи, які навчаються в структурному підрозділі МЗВО «Київська академія мистецтв» «Київська дитяча Академія мистецтв імені І. М. Чембержі», продовжують навчання в мистецькому ліцеї «Київська дитяча Академія мистецтв імені М.І. Чембержі» за відповідними рівнями освіти, обраними освітніми програмами (спеціальностями) та джерелами фінансування (пункт 3.3.).
Не погодившись зі згаданим рішенням відповідача, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційних скаргах доводи відповідача та третіх осіб, заперечення позивачки щодо вимог касаційних скарг, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційні скарги підлягають задоволенню з таких підстав.
Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Частиною першою статті 10 цього Закону визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Частина перша статті 26 цього ж Закону визначає перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Так, реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради (пункт 30).
Суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти регулює Закон України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про освіту» у цьому Законі терміни вживаються в такому значенні:
1) автономія - право суб`єкта освітньої діяльності на самоврядування, яке полягає в його самостійності, незалежності та відповідальності у прийнятті рішень щодо академічних (освітніх), організаційних, фінансових, кадрових та інших питань діяльності, що провадиться в порядку та межах, визначених законом;
6) заклад освіти - юридична особа публічного чи приватного права, основним видом діяльності якої є освітня діяльність;
7) засновник закладу освіти - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника;
Відповідно до частин першої, третьої та шостої статті 22 Закону України «Про освіту» юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність.
Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний.
Статус, організаційно-правова форма, тип закладу освіти визначаються засновником і зазначаються в установчих документах закладу освіти.
Стаття 25 цього ж Закону визначає права та обов`язки засновника закладу освіти.
Згідно з частинами першою - третьою та шостою цієї статті права і обов`язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти.
Засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа), зокрема, приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом;
Засновник або уповноважений ним орган (особа) не має права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами.
Засновник закладу освіти зобов`язаний:
забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;
у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;
забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.
Відповідно до частини першої статті 66 Закону України «Про освіту» Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради, Київська та Севастопольська міські ради засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів.
Закон України від 01.07.2014 № 1556-VII «Про вищу освіту» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлює основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти, створює умови для посилення співпраці державних органів і бізнесу з закладами вищої освіти на принципах автономії закладів вищої освіти, поєднання освіти з наукою та виробництвом з метою підготовки конкурентоспроможного людського капіталу для високотехнологічного та інноваційного розвитку країни, самореалізації особистості, забезпечення потреб суспільства, ринку праці та держави у кваліфікованих фахівцях.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про вищу освіту» у цьому Законі терміни вживаються в такому значенні:
1) автономія закладу вищої освіти - самостійність, незалежність і відповідальність закладу вищої освіти у прийнятті рішень стосовно розвитку академічних свобод, організації освітнього процесу, наукових досліджень, внутрішнього управління, економічної та іншої діяльності, самостійного добору і розстановки кадрів у межах, встановлених цим Законом;
7) заклад вищої освіти - окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей;
10) засновник закладу вищої освіти - органи державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад вищої освіти. Права засновника, передбачені цим Законом, набуваються також на підставах, передбачених цивільним законодавством;
Пунктом 2 частини першої статті 31 Закону України «Про вищу освіту» визначено, що рішення про утворення, реорганізацію чи ліквідацію закладу вищої освіти для закладів комунальної форми власності приймається відповідними органами місцевого самоврядування.
Реорганізація чи ліквідація закладу вищої освіти не повинна порушувати права та інтереси осіб, які навчаються у цьому закладі вищої освіти. Обов`язок щодо вирішення всіх питань продовження безперервного здобуття вищої освіти такими особами покладається на засновника (засновників) закладу вищої освіти (частина друга цієї ж статті).
Як було зазначено вище, МЗВО «Київська академія мистецтв» є закладом вищої освіти, що заснований на комунальній власності територіальної громади міста Києва, від імені якої виступає Київська міська рада. Тобто, засновником цього навчального закладу є Київська міська рада, яка відповідно до чинного законодавства наділена повноваженнями приймати рішення про реорганізацію МЗВО «Київська академія мистецтв».
Київська міська рада як орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про реорганізацію навчального закладу, повинна дотриматися визначеної законом процедури.
Порушення цієї процедури, а саме непроведення громадських слухань та ухвалення спірного рішення за відсутності представників вищих навчальних закладів, що реорганізовуються, позивачка визначила підставою для визнання спірного рішення протиправним. Позивачка стверджувала, що профільні постійні комісії не виконали своїх обов`язків, передбачених пунктами 4, 5 статті 4 Положення про постійні комісії, позаяк не провели збір та аналіз інформації щодо предмету ухваленого рішення, а також вивчення громадської думки.
Регламент Київської міської ради (далі - Київрада) встановлює порядок діяльності представницького органу місцевого самоврядування - Київради, її органів, секретаріату Київради та його посадових осіб, депутатів/депутаток Київради, порядок скликання сесій Київради та призначення пленарних засідань Київради, підготовки та розгляду питань на пленарних засіданнях Київради, прийняття Київрадою рішень, порядок формування і організації роботи постійних і тимчасових контрольних комісій Київради, а також участі депутатських фракцій Київради в роботі Київради.
Відповідно до пунктів 1 - 3 частини першої статті 26 Регламенту Київської міської ради суб`єктами подання проєктів рішень Київради відповідно до законів України виступають: Київський міський голова; заступник/заступниця міського голови - секретар Київради; постійні комісії Київради.
Частиною дванадцятою цієї ж статті передбачено, що суб`єкт подання може до подання проєкту рішення Київради нормативно-правового характеру на реєстрацію до секретаріату Київради організувати проведення громадського обговорення.
Тобто, суб`єкт подання (у цьому випадку Київський міський голова та його заступник) мають право, а не обов`язок організувати проведення громадського обговорення проєкту рішення Київської міської ради.
Як визначено частинами першою, четвертою, дванадцятою та п`ятнадцятою статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проєкти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проєкти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Постійна комісія для вивчення питань, розробки проєктів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.
Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Згідно з частинами першою та шостою статті 6 Регламенту Київської міської ради постійні комісії Київради є органами Київради, що обираються з числа депутатів/депутаток Київради для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, які належать до їх відання, здійснення контролю за виконанням рішень Київради й актів її виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації). Постійні комісії Київради є підзвітними Київраді та відповідальними перед нею.
Постійні комісії Київради попередньо розглядають питання, що вносяться на розгляд Київради, кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження Київрадою, готують рішення (висновки, рекомендації) з цих питань, виступають на пленарних засіданнях Київради з доповідями та співдоповідями, розробляють проєкти рішень Київради, а також здійснюють контроль за виконанням рішень Київради, актів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) та з інших віднесених до їх компетенції питань.
Порядок формування, повноваження, функціональну спрямованість та порядок організації роботи постійних комісій Київської міської ради визначає Положення про постійні комісії Київської міської ради.
Постійні комісії Київської міської ради є органами Київської міської ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до їх відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого органу (частин перша статті 1 Положення про постійні комісії).
Відповідно до частини першої статті 4 Положення про постійні комісії постійні комісії Київської міської ради за дорученням Київської міської ради, Київського міського голови, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради або за власною ініціативою відповідно до функціональної спрямованості, зокрема:
2) попередньо розглядають та готують висновки, рекомендації до проєктів рішень Київської міської ради, що внесені на розгляд ради;
3) узагальнюють зауваження та пропозиції, що надійшли до проєктів рішень Київської міської ради;
5) проводять збір та аналіз інформації;
6) вивчають громадську думку;
7) розглядають звернення громадян, підприємств, установ та організацій.
Частиною першою статті 12 Положення про постійні комісії визначено, що з метою обговорення проєктів рішень Київської міської ради з важливих суспільних питань, з`ясування ефективності реалізації прийнятих рішень ради з питань, віднесених до предметів їх відання, отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються комісією, їх детального вивчення та обговорення, а також залучення громадськості до участі у вирішенні питань місцевого значення постійні комісії Київської міської ради можуть проводити слухання у комісіях.
Аналіз вищезазначених норм дає підстави стверджувати, що і на постійні комісії Київської міської ради не покладено імперативної вимоги обов`язкового обговорення з представниками громадськості проєктів рішень міської ради.
При цьому, як було зазначено вище, проєкт спірного рішення (до внесення у нього змін) був предметом обговорення на спільній нараді трудових колективів, а також предметом обговорення постійних комісій Київської міської ради з питань власності та з питань культури, туризму та суспільних комунікацій.
Більш того матеріалами справи підтверджується, що 04.05.2022 на засіданні постійної комісії з питань культури, туризму та суспільних комунікацій були, окрім інших, присутні ОСОБА_2 - ректор МЗВО «Київська Академія мистецтв», ОСОБА_3 - проректор МЗВО «Київська Академія мистецтв», ОСОБА_4 - проректор МЗВО «Київська Академія мистецтв», ОСОБА_5 - завідуюча кафедрою гуманітарних дисциплін МЗВО «Київська Академія мистецтв» та ОСОБА_6 - Голова Батьківської Ради Київської дитячої Академії мистецтв імені І. М. Чембержі.
На цьому засіданні обговорювалась необхідність врегулювання в правовому полі діяльності МЗВО «Київська Академія мистецтв» та Київської дитячої Академії мистецтв імені І. М. Чембержі, у зв`язку з чим проєкт рішення було відхилено та направлено на доопрацювання. Зазначено було і про те, що Дитяча Академія мистецтв імені І. М. Чембержі буде мати статус окремої юридичної особи.
Прийняття у подальшому відповідачем рішення, яке не є ідентичним первісному його проєкту, не свідчить автоматично про незаконність оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування.
Про протиправність спірного рішення не може свідчити і незгода з ним окремих представників трудового колективу одного з навчальних закладів, які реорганізовуються. Варто також зауважити, що під час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій не встановлено фактів незгоди з реорганізацією навчальних закладів вищої освіти інших учасників освітнього процесу, насамперед здобувачів освіти.
Норми частини третьої статті 24 Закону України «Про освіти» встановлюють обов`язок засновника закладу освіти у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти.
Київська міська рада виконала цю вимогу Закону, прямо передбачивши в рішенні від 23.06.2022 № 4754/4795, що:
здобувачі освіти й інші особи, які навчаються в МЗВО «Київська академія мистецтв» (за винятком структурного підрозділу Київська дитяча Академія мистецтв імені М. І. Чембержі) та Київському університеті імені Бориса Грінченка, продовжують навчання у Київському столичному університеті імені Бориса Грінченка за відповідними рівнями освіти, обраними освітніми програмами (спеціальностями) та джерелами фінансування (пункт 3.2.);
здобувачі освіти й інші особи, які навчаються в структурному підрозділі Муніципального закладу вищої освіти «Київська академія мистецтв» «Київська дитяча Академія мистецтв імені І.М. Чембержі», продовжують навчання в мистецькому ліцеї «Київська дитяча Академія мистецтв імені М.І. Чембержі» за відповідними рівнями освіти, обраними освітніми програмами (спеціальностями) та джерелами фінансування (пункт 3.3.).
Суд апеляційної інстанції, визнаючи протиправним спірне у справі рішення, помилково врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 13.05.2020 у справі № 324/1296/16-а, від 30.12.2020 у справі № 2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі № 620/3135/19, оскільки вони є нерелевантними до спірних правовідносин.
У згаданих справах спір стосувався ліквідації шкіл у сільській місцевості, що і зумовило висновок Верховного Суду про те, що такі рішення органу місцевого самоврядування стосуються права дітей на освіту, а тому консультації / обговорення проєктів відповідних рішень з представниками територіальної громади є обов`язковими.
Крім того абзац другий частини другої статті 32 Закону України від 16.01.2020 № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» (в редакції Закону від 15.07.2021 № 1658-IX) встановлює, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
У справі ж № 320/25546/23 відповідач навів детальні обґрунтування необхідності здійснити реорганізацію вищих навчальних закладів, зокрема задля приведення їх діяльності у відповідність до вимог законодавства про освіту (неможливість перебування у структурі закладу вищої освіти у статусі невідокремленого підрозділу закладу повної загальної середньої освіти) та оптимізацію мережі навчальних закладів вищої освіти комунальної власності (у МЗВО «Київська академія мистецтв» вищу освіту в 2022 та в 2023 роках здобували 53 та 40 осіб відповідно).
Підсумовуючи викладене, колегія суддів констатує, що Київська міська рада як засновник закладів вищої освіти реалізувала своє визначене законом право на реорганізацію цих закладів, дотримавшись при цьому процедури прийняття рішення від 23.06.2022 № 4754/4795. Відтак відсутні підстави для визнання спірного рішення протиправним.
До такого ж висновку цілком обґрунтовано дійшов і суд першої інстанції.
Як висновок, колегія суддів вказує на підтвердження під час касаційного перегляду справи доводів Київської міської ради, Департаменту освіти і науки та Департаменту культури про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, внаслідок чого суд дійшов помилкового висновку про протиправність спірного у цій справі рішення та, як наслідок, про наявність підстав для задоволення позову.
Натомість суд першої інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційних скарг отримали достатню оцінку.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Ураховуючи те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до скасування судового рішення, яке відповідає закону, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційні скарги Київської міської ради, Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 скасувати.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 24.09.2024 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.В. Тацій А.І. Рибачук С.Г. Стеценко
