Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2026 року
м. Київ
справа № 620/3668/25
адміністративне провадження № К/990/55469/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 620/3668/25
за позовом Акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго»
до Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області
про визнання протиправними та скасування постанови, припису,
за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго»
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду (у складі судді Виноградова Д.О.) від 16 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І., Мельничука В.П.) від 26 листопада 2025 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2025 року Акціонерне товариство «Облтеплокомуненерго» (далі - АТ «Облтеплокомуненерго», позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати припис ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області від 27 лютого 2025 року № 05 про усунення порушення вимог законодавства та постанову ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області від 12 березня 2025 року УЗС № 003 про накладення штрафу за порушення законодавства про захист прав споживачів у розмірі 109 008 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог АТ «Облтеплокомуненерго» зазначало, що відповідач у направленні від 07 лютого 2025 року № 47-п/47 доручив проведення позапланової перевірки трьом посадовим особам спільно, без застережень щодо можливості її здійснення однією з них, проте акт проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 підписаний лише однією посадовою особою - державним інспектором Анулею Валентиною Олексіївною, а тому такий акт є недопустимим доказом і не може бути покладений в основу припису та постанови про накладення штрафу. Позивач наголошував, що обсяг спожитої теплової енергії для будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі Ніжинського району Чернігівської області (далі - місто Бахмач), в якому відсутній вузол комерційного обліку, визначався за нормою споживання, встановленою рішеннями виконавчого комітету Бахмацької міської ради від 29 вересня 2023 року № 182 та від 29 жовтня 2024 року № 204, які на час виникнення спірних правовідносин були чинними, у судовому порядку не скасовувались і є обов`язковими для виконання. Відповідач у приписі від 27 лютого 2025 року № 05 та постанові від 12 березня 2025 року УЗС № 003 покликається на формули 10, 11 розділу ІІІ Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22 листопада 2018 року № 315 (далі - Методика № 315), застосування яких, на думку позивача, призвело б до ігнорування встановленої органом місцевого самоврядування норми визначення обсягу спожитої у будівлі/будинку теплової енергії. Також АТ «Облтеплокомуненерго» стверджувало, що проведення оспорюваної перевірки є повторним, оскільки у період із 27 червня по 10 липня 2024 року відповідач уже здійснив позапланову перевірку з аналогічних питань за колективним зверненням споживачів із міста Бахмач (від 24 червня 2024 року вх. № КО-178), у тому числі щодо будинку № 5 на вулиці Чернігівській, за результатами якої складено акт від 10 липня 2024 року № 019 про невиявлення порушень. Аналогічні висновки зафіксовано в актах від 22 жовтня 2024 року № 035 та від 05 листопада 2024 року № 036, підписаних усім складом перевіряючих. Колективне звернення (від 04 лютого 2025 року вх. № КО-27) стосувалося тих самих фактів - нарахування та розподілу обсягів теплової енергії, починаючи з листопада 2023 року. Складання за результатами перевірки тих самих фактів акта з протилежними висновками порівняно з попередніми актами, на думку позивача, свідчить про порушення принципу добросовісності та доктрини заборони суперечливої поведінки (venire contra factum proprium).
Позивач також зазначав, що у направленні від 07 лютого 2025 року № 47-п/47 не зазначено конкретних питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення заходу, а в копії погодження Держпродспоживслужби від 03 лютого 2025 року не конкретизовано підстав звернення. Припис відповідача від 27 лютого 2025 року № 05 містить лише загальне формулювання «усунути порушення вимог законодавства» без конкретизації, яке саме порушення слід усунути, в який спосіб і щодо якого кола осіб, що унеможливлює його правильне виконання. Крім того, позивач вказував, що постанову від 12 березня 2025 року УЗС № 003 про накладення штрафу прийнято до спливу 30-денного строку для виконання припису від 27 лютого 2025 року № 05, незважаючи на подане АТ «Облтеплокомуненерго» клопотання про перенесення розгляду акта проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011.
3. Також АТ «Облтеплокомуненерго» після відкриття провадження у справі подало заяву про зміну підстав позову шляхом доповнення, в якій зазначало, що на вебсайті Верховної Ради України зареєстровано законопроєкт № 13139, який розширює повноваження Держпродспоживслужби на проведення перевірок у сфері дії Закону України від 22 червня 2017 року № 2119-VIII «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання» (далі - Закон № 2119-VIII), зокрема розподілу між споживачами обсягу спожитих комунальних послуг. З огляду на це позивач вважає, що на дату проведення перевірки за направленням перевіряючого органу на проведення перевірки від 07 лютого 2025 року № 47-п/47 такі повноваження у ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області були відсутні, тоді як колективне звернення, яке стало підставою для проведення перевірки, стосувалося коригування обсягів теплової енергії, спожитої багатоквартирними будинками міста Бахмач згідно з Методикою № 315 та здійснення перерахунку сум оплати за фактично використану теплову енергію протягом листопада-грудня 2023 року та січня-грудня 2024 року за теплопотоки у місцях загального користування.
4. Відповідач не визнав позов, у відзиві зазначав, що ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області на час проведення перевірки було наділено достатнім обсягом повноважень, перевірку проведено на підставі колективного звернення мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі , погодження Держпродспоживслужби від 03 лютого 2025 року № 15.1.2-4/2512, наказу від 07 лютого 2025 року № 47-п та направлення від 07 лютого 2025 року № 47-п/47. Підписання акта проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 однією посадовою особою не призводить до його нечинності та не свідчить про протиправність рішень, прийнятих на підставі такого акта, з огляду на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19. По суті виявлених порушень відповідач стверджував, що позивач визначав обсяг спожитої теплової енергії для будинку, не оснащеного вузлом комерційного обліку, не відповідно до формул 10, 11 розділу ІІІ Методики № 315, а за власним розрахунком на основі формул 8 та 9 цієї Методики. Таким чином, обсяг спожитої теплової енергії визначено з порушенням вимог пунктів 1, 2 розділу ІІІ Методики № 315, пункту 1 частини другої статті 9, пункту 2 частини другої статті 10 Закону № 2119-VIII, пунктів 24, 32 Правил надання послуги з постачання теплової енергії, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 830 (далі - Правила № 830) та частини першої статті 4 Закону України від 12 травня 1991 року № 1023-XII «Про захист прав споживачів» (далі - Закон № 1023-XII), що стало підставою для винесення постанови від 12 березня 2025 року УЗС № 003 про накладення штрафу. Колективні звернення від 04 лютого 2025 року вх. № КО-27 та інші стосувалися інших питань перевірки.
5. АТ «Облтеплокомуненерго» у відповіді на відзив продовжувало наполягати на відсутності у ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області повноважень здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері розподілу обліку теплової енергії; прийнятті оскаржуваної постанови про застосування фінансової санкції без його участі. На думку позивача, відповідач неправильно тлумачить правову позицію Верховного Суду, сформульовану у постанові від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19, яка зводиться до того, що відсутність в акті перевірки підпису однієї посадової особи не є самостійною підставою для визнання протиправними рішень, прийнятих на підставі такого акта. Колективне звернення від 04 лютого 2025 року вх. № КО-27 стосувалося аналогічних питань, зазначених у колективному зверненні мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмач . Призначення та проведення повторної перевірки прямо заборонено абзацом 13 частини першої статті 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
6. ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області подало заперечення на відповідь на відзив, у якому зазначало, що колективне звернення від 04 лютого 2025 року вх. № КО-27 було від мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмач та стосувалося порушення позивачем формул 10, 11, 12 розділу ІІІ Методики № 315, тоді як колективні звернення від 24 червня 2024 року вх. № КО-178, від 23 вересня 2024 року вх. № КО-274 та від 08 жовтня 2024 року вх. № Б-287 стосувалися інших будинків чи населених пунктів, та інших питань.
7. У додаткових поясненнях АТ «Облтеплокомуненерго» наголошувало, що колективне звернення мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмач (від 04 лютого 2025 року вх. № КО-27), яке стало підставою для призначення оскаржуваної перевірки, стосувалося тих самих фактичних обставин, які вже були предметом позапланового заходу державного нагляду (контролю) за колективним зверненням споживачів від 24 червня 2024 року вх. № КО-178, а частина осіб, які підписали нове звернення, зверталися й раніше.
На підтвердження системності проведення перевірок АТ «Облтеплокомуненерго» з тотожних питань позивач також послався на позапланові заходи, проведені на підставі направлень від 02 жовтня 2024 року № 228-п/217 (за колективним зверненням від 23 вересня 2024 року вх. № КО-274) та від 21 жовтня 2024 року № 15.1.2-6/21540 (за зверненням ОСОБА_1 , від 08 жовтня 2024 року вх. № Б-287), за результатами яких складено акти від 22 жовтня 2024 року № 035 та від 05 листопада 2024 року № 036 із такими ж висновками про відсутність підстав для вжиття заходів реагування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 16 липня 2025 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2025 року, відмовив у задоволенні позову.
9. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що відповідач, отримавши колективне звернення мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі Чернігівської області щодо порушень АТ «Облтеплокомуненерго» законодавства про захист прав споживачів, мав підстави здійснити позапланову перевірку позивача відповідно до повноважень, наданих йому частиною першою статті 6 та статтею 7 Закону № 877-V, частиною другою статті 16 Закону № 2119-VIII, частиною першою статті 26 Закону № 1023-XII, пунктом 1, підпунктом 6 пункту 4 та пунктом 7 Положення № 667, а також пунктом 1, підпунктом 8 пункту 4 і підпунктом 22 пункту 6 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 24 лютого 2020 року № 169. Наявність на розгляді у Верховній Раді України законопроєкту № 13139 не підтверджує відсутність у ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області повноважень на проведення перевірок у сфері дії Закону № 2119-VIII та не свідчить про протиправну поведінку відповідача. Крім того, цей законопроєкт було подано до Верховної Ради України вже після проведення перевірки та фіксації порушення з боку позивача. Покликаючись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19, суди дійшли висновку, що відсутність в акті проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 підписів усіх перевіряючих та у складеному на його підставі приписі від 27 лютого 2025 року № 05 не встановлює нечинності цих документів і не скасовує юридичних наслідків перевірки.
Відхиляючи аргументи позивача про порушення заборони проводити повторну перевірку з аналогічними питаннями за участі тих самих перевіряючих протягом одного періоду, суди виходили з того, що колективні звернення від 24 червня 2024 року № КО-178, від 23 вересня 2024 року № КО-274 та від 04 лютого 2025 року № КО-27 не є тотожними і стосуються різних підстав і фактів, оскільки колективне звернення від 24 червня 2024 року № КО-178 стосувалося правомірності нарахування плати за обігрів місць загального користування та тепловтрат у підвальних приміщеннях, а у колективному зверненні від 04 лютого 2025 року № КО-27 йшлося про порушення позивачем формул 10, 11, 12 Методики № 315; посилання позивача на перевірку за колективним зверненням від 23 вересня 2024 року № КО-274 суди відхилили з огляду на те, що і скаржники, і населений пункт були іншими.
По суті виявлених порушень суди попередніх інстанцій виходили з того, що житловий будинок № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі не обладнаний засобом комерційного обліку теплової енергії, а послуги з постачання теплової енергії надаються його споживачам на підставі Типового індивідуального договору від 01 листопада 2021 року, затвердженого Постановою № 830. За таких умов згідно з пунктом 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII, пунктом 20 Постанови № 830 і пунктом 12 Типового індивідуального договору про надання послуг з постачання теплової енергії, затвердженого Постановою № 830 (далі - Типовий договір), обсяг споживання теплової енергії підлягав визначенню за нормою споживання, встановленою рішеннями виконавчого комітету Бахмацької міської ради від 29 вересня 2023 року № 182 та від 29 жовтня 2024 року № 204, із щомісячним коригуванням за фактичною кількістю годин постачання теплової енергії та фактичною середньомісячною температурою зовнішнього повітря за формулами 10 і 11 розділу III Методики № 315. Натомість позивач розраховував нормативне теплове навантаження у вказаному будинку за формулами 8 і 9 розділу III Методики № 315, у зв`язку з чим обсяг спожитої теплової енергії в опалювальних періодах 2023- 2024 та 2024- 2025 років визначено з порушенням вимог пунктів 1 і 2 розділу III цієї Методики.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
10. Не погодившись із рішенням першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, АТ «Облтеплокомуненерго» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2025 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
11. На обґрунтування касаційної скарги АТ «Облтеплокомуненерго» зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення абзацу 19 частини першої статті 3, абзацу 13 частини першої статті 6, частин шостої, восьмої статті 7 Закону № 877-V, пункти 1, 3 частини першої статті 4 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), пункту третього частини другої статті 14 Закону № 2119-VIII, не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 23 грудня 2020 року у справі № 815/132/17 та від 20 лютого 2024 року у справі № 160/10310/20 (щодо конкретизації вимог припису контролюючого органу), а також те, що Верховний Суд раніше не викладав висновок щодо застосування абзацу 19 частини першої статті 3 Закону № 877-V, статті 4 Закон № 2073-IX у взаємозв`язку з частиною восьмою статті 7 Закону № 877-V у подібних правовідносинах.
АТ "Облтеплокомуненерго" вважає, що зобов`язання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень суперечить принципу юридичної визначеності, а припис від 27 лютого 2025 року № 05 є необґрунтованим.
Скаржник наголошує, що акт проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 підписаний лише однією з трьох посадових осіб відповідача, які брали участь у перевірці, що порушує вимогу закону про підписання акта всіма перевіряючими, а Закон № 877-V чітко вимагає підписання акта всіма посадовими особами (словосполучення використано у множині). Також зазначає, що суди помилково застосували висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19, який стосувався норм Податкового кодексу України, а не Закону № 877-V; положення цих нормативних актів є різними за змістом і не можуть застосовуватися за аналогією; на думку скаржника, акт перевірки без підписів усіх перевіряючих не має юридичної сили.
АТ "Облтеплокомуненерго" також стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункт 3 частини другої статті 14 Закону № 2119-VІІІ, оскільки відповідач встановив порушення порядку визначення обсягу спожитої теплової енергії, а не порядку розподілу обсягів комунальних послуг; суди помилково ототожнили ці два поняття.
Також скаржник зазначає, що припис від 27 лютого 2025 року № 05 містить лише загальну фразу "Усунути порушення вимог законодавства" без конкретизації; Товариство змушене самостійно визначати способи усунення порушень, що суперечить висновкам Верховного Суду у постановах від 23 грудня 2020 року у справі № 815/132/17, від 20 лютого 2024 року у справі № 160/10310/20.
На думку скаржника, позапланова перевірка від 07 лютого 2025 року є повторною за тими самими фактами, що перевірялися 26 червня 2024 року, стосувалися нарахування та розподілу обсягів теплової енергії в одному й тому ж будинку з листопада 2023 року; Методика здійснення визначення та розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг не змінювалася у цей період, а суди помилково обмежилися висновком про різну кількість підписантів.
12. ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області подало відзив, у якому просило касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, обґрунтовуючи це тим, що скаржник намагається підмінити об`єктивний аналіз доказів формальними процедурними зауваженнями, які не мають наслідком недійсність оскаржуваних актів; нікчемність акта проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 через підписання його однією посадовою особою, на думку відповідача, є надмірно формалізованим і суперечить принципу пріоритету суті над формою, який характерний для адміністративного судочинства. Акт перевірки лише відображає встановлені фактичні обставини порушень та слугує джерелом інформації для складання подальших розпорядчих актів (припису від 27 лютого 2025 року № 05 та постанови від 12 березня 2025 року УЗС № 003); крім того, відсутність підписів двох із трьох членів комісії, визначеної наказом № 47-п, зумовлена об`єктивними причинами - перебуванням спеціалістів на лікарняному, що є поважною причиною, яка виключає можливість їхньої участі в оформленні документа, проте не спростовує достовірності зафіксованих у ньому фактів.
Процес нарахування плати за теплову енергію у багатоквартирному будинку є єдиним і послідовним механізмом, який складається з двох нерозривно пов`язаних етапів - розрахунку загального обсягу показника «Нормативне теплове навантаження (Qбуд.норм) будівлі/будинку» та його подальшого розподілу між споживачами; оскільки неправомірно визначений обсяг є вихідною величиною, яка далі розподіляється між індивідуальними споживачами, його некоректне обчислення з використанням формул 8 і 9 замість формул 10 і 11 розділу III Методики № 315 спричинило неправильний розподіл комунальних послуг і, як наслідок, неправомірне нарахування плати, чим порушено права споживачів, гарантовані частиною першою статті 4 Закону № 1023-XII та статтями 9, 10 Закону № 2119-VIII. Відповідач зазначає, що припис від 27 лютого 2025 року № 05 не може розглядатися ізольовано від акта проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011, у якому детально описано фактичні обставини порушення з посиланням на пункти 1 і 2 розділу III Методики № 315 із зазначенням конкретних адрес, періодів та неправомірно застосованих розрахункових формул, тобто зі змісту припису в сукупності з актом перевірки чітко вбачається суть виявлених порушень та спосіб їх усунення - шляхом застосування правильного алгоритму розрахунку, чим забезпечено принцип юридичної визначеності. Скаржник як ліцензіат та професійний учасник ринку комунальних послуг зобов`язаний знати і дотримуватися Методики № 315, а отже, не може стверджувати, що не розуміє, які саме коригувальні дії (проведення перерахунку із застосуванням формул 10 і 11) необхідні для припинення порушення. Встановлена абзацом 13 частини першої статті 6 Закону № 877-V заборона повторного проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами) стосується ідентичності факту, а не адреси. При цьому обов`язок довести ідентичність фактів та періодів покладався саме на скаржника, який таких доказів не надав.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
13. 29 грудня 2025 року АТ «Облтеплокомуненерго» подало до Верховного Суду касаційну скаргу.
14. Верховний Суд ухвалою від 02 січня 2026 року відкрив касаційне провадження.
15. 09 січня 2026 року ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.
16. Верховний Суд ухвалою від 12 травня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 13 травня 2026 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що виконавчий комітет Бахмацької міської ради рішенням від 29 вересня 2023 року № 182 визначив на опалювальний період 2023- 2024 років норму споживання послуги з постачання теплової енергії на потреби споживачів міста Бахмач у житлових будинках, не оснащених комерційними приладами обліку теплової енергії, у розмірі 0,152 Гкал/кв. м
18. 29 жовтня 2024 року виконавчий комітет Бахмацької міської ради рішенням № 204 встановив на опалювальний період 2024- 2025 років цю ж норму у розмірі 0,146 Гкал/кв. м.
19. 04 лютого 2025 року до ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області надійшло колективне звернення (вх. № КО-27) мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі Чернігівської області, підписане більш ніж п`ятдесятьма особами, щодо порушень АТ «Облтеплокомуненерго» законодавства про захист прав споживачів, зокрема неправильного застосування формул 10, 11, 12 розділу III Методики № 315.
20. 07 лютого 2025 року ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області, отримавши погодження Держпродспоживслужби, видало наказ від 07 лютого 2025 року № 47-п про проведення позапланової перевірки АТ «Облтеплокомуненерго» щодо додержання законодавства про захист прав споживачів та оформило направлення від 07 лютого 2025 року № 47-п/47 на проведення такої перевірки посадовими особами Головного управління.
21. 26 лютого 2025 року за результатами перевірки ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області склало акт № 011, в якому зафіксувало, що у житловому будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі відсутній засіб комерційного обліку теплової енергії, загальна опалювальна площа будинку становить 7940,21 кв. м, з яких 6818,1 мІ опалюються автономно, а послуги з постачання теплової енергії надаються споживачам цього будинку на підставі Типового договору; АТ «Облтеплокомуненерго» розраховувало нормативне теплове навантаження у будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі математично, виходячи з формул 8 та 9 розділу III Методики № 315, тоді як у разі відсутності вузла комерційного обліку такий розрахунок згідно з пунктами 1 і 2 розділу III цієї Методики мав здійснюватися за формулами 10 і 11 зазначеного розділу.
22. 27 лютого 2025 року ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області видало припис № 05, яким зобов`язало АТ «Облтеплокомуненерго» усунути виявлені порушення вимог законодавства.
23. 12 березня 2025 року ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області винесло постанову УЗС № 003 про накладення штрафу за порушення законодавства про захист прав споживачів, якою до АТ «Облтеплокомуненерго» за здійснення розподілу обсягів комунальних послуг з порушенням вимог пункту 1 частини другої статті 9 та пункту 2 частини другої статті 10 Закону № 2119-VIII, пунктів 1 і 2 розділу III Методики № 315 застосувало штраф у розмірі 109 008 грн.
24. Суди також встановили, що до винесення оскаржуваних припису та постанови ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області проводило щодо АТ «Облтеплокомуненерго» інші позапланові заходи контролю, зокрема, за актом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 10 липня 2024 року № 019 здійснило перевірку АТ «Облтеплокомуненерго» за зверненням від 24 червня 2024 року № КО-178 мешканців будинків на вулиці Чернігівській, 5, вулиці Героїв України, 32 та вулиці О. Мартинова, 5 у місті Бахмачі, яке стосувалося правомірності нарахування плати за обігрів місць загального користування, зокрема за теплові потоки у підвальних приміщеннях, а також питання здійснення такого нарахування лише споживачам з індивідуальними лічильниками; звернення від 23 вересня 2024 року № КО-274 надійшло від мешканців будинку на вулиці Чернігівській, 17 у селищі Сосниця Чернігівської області .
25. Позивач не погодився з винесенням відповідачем припису від 27 лютого 2025 року № 05 про усунення порушення вимог законодавства та постанови ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області від 12 березня 2025 року УЗС № 003, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить із такого.
27. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Верховний Суд також враховує підхід, викладений у Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів «Про якість судових рішень» (Opinion No. 11 (2008) of the CCJE on the quality of judicial decisions), відповідно до якого чітке мотивування й аналіз є базовими вимогами до судового рішення та важливим аспектом права на справедливий суд (пункт 3); якість рішення залежить насамперед від якості його мотивування, яке має бути послідовним, зрозумілим і давати змогу простежити логіку, що привела суд до відповідного висновку (пункти 34, 36). Належне мотивування має відповідати на доводи сторін і дозволяти їм переконатися, що їхні позиції були реально розглянуті (пункт 38).
32. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2025 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
33. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX) здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: 1) дискреційне повноваження передбачено законом; 2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; 3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; 4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
35. Згідно з частиною третьою статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.
36. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
37. Таким чином, суд здійснює перевірку рішень суб`єктів владних повноважень на предмет їх відповідності вимогам закону, дотримання меж повноважень та встановленого порядку, а також забезпечення принципу пропорційності. Водночас суд, за загальним правилом, не наділений повноваженнями самостійно визначати доцільність обраного адміністративним органом заходу реагування чи замінювати його на інший, оскільки це перебуває в дискреційних повноваженнях органу.
38. Зазначене узгоджується з висновками Верховного Суду щодо визначення поняття «дискреційні повноваження», викладеними у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 826/10548/17.
39. Державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства (стаття 1 Закону № 877-V).
40. У касаційній скарзі АТ «Облтеплокомуненерго» не заперечує правовий статус ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області як територіального органу державного нагляду (контролю) у сфері розподілу обсягів спожитих комунальних послуг, проте не погоджується зі складанням відповідачем припису про усунення порушень та застосуванням фінансової санкції за порушення законодавства у сфері комерційного та розподільного обліку комунальних послуг.
41. Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; на основі принципу оцінки ризиків та доцільності; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону (стаття 3 Закону № 877-V).
42. В абзаці 19 частини першої статті 3 Закону № 877-V додатково визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється з дотриманням принципів, визначених Законом № 2073-IX.
43. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 2073-IX здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: дискреційне повноваження передбачено законом; дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
44. Адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень (частина третя статті 11 Закону № 2073-IX).
45. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
46. Позаплановий захід зі здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до частини першої статті 6 Закону № 877-V, може проводитися на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави.
Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
(І) Щодо підписання акта перевірки однією посадовою особою
47. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, у якому зазначає стан виконання вимог законодавства, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).
48. Тобто частина шоста статті 7 Закону № 877-V пов`язує обов`язок підписання акта посадовими особами, які фактично здійснювали захід державного нагляду (контролю).
49. Особа, яка не була присутньою під час заходу контролю, або була відсутня на момент складання акта перевірки, не має підстав для підписання документа, що фіксує обставини, безпосереднім учасником встановлення яких вона не була, незалежно від того, що її було первісно включено до складу комісії.
50. Покладення обов`язку підписати акт перевірки на особу, яка фактично не брала участі у заході та/або була відсутня на момент складання акта (з огляду на тимчасову непрацездатність, інші об`єктивні причини), не відповідало б меті, задля якої встановлено вимогу про підписання акта - посвідчити факт безпосереднього сприйняття обставин, зафіксованих у акті.
51. Отже, підписання двох примірників акта перевірки стосується лише посадових осіб, які фактично брали участь у здійсненні заходу державного нагляду (контролю) та були присутні в останній день перевірки, а відсутність підпису окремої посадової особи сама по собі не свідчить про недостовірність зафіксованих в акті обставин.
52. Первісне включення посадової особи до складу комісії шляхом видання наказу чи оформлення направлення (посвідчення) на проведення заходу не створює обов`язку підписання акта, якщо така посадова особа з об`єктивних причин фактично не здійснювала захід або не була присутньою на момент його оформлення. У такому разі відсутність підписів окремих посадових осіб сама по собі не нівелює результати заходу державного нагляду (контролю), якщо встановлені в акті обставини підтверджені іншими доказами та перевірені судами.
53. Водночас підписи посадових осіб, які здійснювали захід нагляду (контролю), виконують функцію посвідчення достовірності зафіксованих у акті фактичних обставин, а не функцію надання акта юридичної сили.
54. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що у постанові від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19 здійснено відступ від правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 1440/1965/18, щодо нечинності акта перевірки, не підписаного хоча б однією з посадових осіб контролюючого органу. Сформульований у постанові Верховного Суду від 19 червня 2020 року правовий підхід, який підлягає застосуванню і у цій справі, зводиться до того, що акт перевірки не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання, і не є обов`язковим рішенням суб`єкта владних повноважень, до якого висуваються вимоги частини другої статті 2 КАС України; чинне законодавство не встановлює такого наслідку відсутності в акті перевірки підпису одного з перевіряючих, як його нечинність чи недійсність; зазначена вада акта не робить автоматично протиправними рішення контролюючого органу, прийняті на його підставі; акт перевірки є документом, що фіксує факти та оціночні судження осіб, які здійснювали захід, а тому до нього можуть висуватися лише вимоги, що стосуються доказів.
У такому разі порушення порядку оформлення акта перевірки в частині обов`язку підписання особами, які здійснювали перевірку, саме по собі не є підставою для скасування рішення, прийнятого на підставі такого акта, однак може слугувати обставиною для висновку щодо протиправності такого рішення у випадках, коли обставини, викладені в акті, не знайдуть підтвердження в суді.
55. Попри те, що правова позиція, викладена у постанові Верховного Суду від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19, сформована у контексті застосування податкового законодавства, такий підхід застосовний і до заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, оскільки предмет доказування у цій справі охоплює, серед іншого, підтвердження або спростування у процесуальному порядку зафіксованих в акті перевірки фактів і відомостей.
56. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що акт проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 підписаний державним інспектором Анулею В.О., яка безпосередньо здійснювала позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо АТ «Облтеплокомуненерго» та була присутньою на момент складання акта, а отже, мала об`єктивну можливість перевірити достовірність зафіксованих у ньому обставин.
57. Позивач під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій не спростовував достовірність зафіксованих у акті від 26 лютого 2025 року № 011 фактичних обставин - використання АТ «Облтеплокомуненерго» при визначенні нормативного теплового навантаження у будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі формул 8 і 9 розділу III Методики № 315 замість формул 10 і 11 цього розділу. Доводи касаційної скарги у цій частині зводяться виключно до констатації обставин, пов`язаної з підписанням акта.
58. За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що підписання акта проведення позапланового заходу від 26 лютого 2025 року № 011 однією посадовою особою ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області не спричиняє нечинності цього акта і не свідчить безумовно про протиправність складених на його підставі припису від 27 лютого 2025 року № 05 і постанови від 12 березня 2025 року УЗС № 003.
(ІІ) Щодо заборони повторної перевірки та принципу невтручання у господарську діяльність
59. В абзаці 12 частини першої статті 6 Закону № 877-V визначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
60. Водночас у другому реченні абзацу 13 частини першої статті 6 Закону № 877-V міститься застереження про те, що повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
61. Таким чином, позаплановий захід державного нагляду (контролю), проведений за зверненням фізичної особи (фізичних осіб) про порушення їх (їхніх) прав, має здійснюватися на основі принципу оцінки ризиків та доцільності, з дотриманням принципу невтручання у господарську діяльність, у межах тих питань, які стали підставою для його призначення, та за умови, що такі питання (факти) не були предметом попереднього позапланового заходу.
62. Заборона повторного позапланового заходу нагляду (контролю), встановлена другим реченням абзацу 13 частини першої статті 6 Закону № 877-V, є гарантією реалізації принципу невтручання органу державного нагляду (контролю) у господарську діяльність суб`єкта господарювання та кореспондує з вимогою частини третьої статті 6 Закону № 2073-IX щодо здійснення дискреційних повноважень без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах.
63. Така заборона стосується тотожності саме фактів, що стали підставою для проведеного та нового позапланових заходів, а не тотожності адрес об`єктів перевірки, суб`єктів звернення, періодів чи інших об`єктивних характеристик; тобто унеможливити повторну оцінку тих самих обставин, які вже отримали правову кваліфікацію контролюючого органу.
64. Суб`єкт господарювання, який посилається на повторність позапланового заходу як на підставу протиправності його результатів, має навести обставини та докази, які дають змогу встановити тотожність фактів, що були підставою для попереднього і нового позапланових заходів.
65. У справі, що розглядається, підставою для проведення оспорюваного позапланового заходу стало колективне звернення мешканців будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі від 04 лютого 2025 року № КО-27, в якому йшлося про неправильне застосування АТ «Облтеплокомуненерго» формул 8, 9 розділу III Методики № 315 при визначенні нормативного теплового навантаження будинку, не оснащеного засобом комерційного обліку теплової енергії.
66. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що попередні позапланові заходи ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області, на які посилається АТ «Облтеплокомуненерго» для обґрунтування повторності, стосувалися інших фактичних обставин: за колективним зверненням від 24 червня 2024 року вх. № КО-178 - правомірності нарахування плати за обігрів місць загального користування та тепловтрат у підвальних приміщеннях, а також здійснення такого нарахування лише споживачам з індивідуальними лічильниками; за колективним зверненням від 23 вересня 2024 року вх. № КО-274 - нарахування плати мешканцям будинку на вулиці Чернігівській, 17, у селищі Сосниця Чернігівської області , тобто стосовно іншого об`єкта в іншому населеному пункті.
67. Таким чином, застосування скаржником формул 8 і 9 розділу III Методики № 315 замість формул 10 і 11 розділу III Методики № 315 при визначенні обсягу спожитої теплової енергії у будинку, не оснащеному засобом комерційного обліку, не було предметом попередніх позапланових заходів контролю.
68. Отже, зафіксовані ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області у раніше складених актах проведення позапланового заходу фактичні обставини стосувалися інших питань нарахування АТ «Облтеплокомуненерго» плати за теплову енергію і не містили правової оцінки обраного скаржником алгоритму визначення нормативного теплового навантаження будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі.
69. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність ознак повторності позапланового заходу у розумінні другого речення абзацу 13 частини першої статті 6 Закону № 877-V та, відповідно, про відсутність порушення відповідачем принципу невтручання у господарську діяльність скаржника, передбаченого абзацом 10 частини першої статті 3 цього Закону.
70. Доктрина заборони суперечливої поведінки (venire contra factum proprium), на яку покликається скаржник, застосовна до поведінки суб`єкта владних повноважень у межах одних і тих самих правовідносин з тотожним предметом оцінки.
71. Попередні акти перевірки, складені за результатами позапланових заходів від 10 липня 2024 року № 019, від 22 жовтня 2024 року № 035 та від 05 листопада 2024 року № 036, не містили правової оцінки дотримання АТ «Облтеплокомуненерго» пунктів 1 і 2 розділу III Методики № 315 щодо порядку визначення обсягу спожитої теплової енергії у будинку, не оснащеному засобом комерційного обліку. З огляду на це складання за результатами оспорюваної перевірки акта з висновком про наявність такого порушення не може бути кваліфіковане як суперечлива поведінка контролюючого органу.
72. Верховний Суд підкреслює, що проведення позапланового заходу контролю, яке стосується фактичних обставин (зокрема обраного суб`єктом господарювання алгоритму визначення обсягу спожитої теплової енергії у будинку, не оснащеному засобом комерційного обліку), які не були предметом попередніх позапланових заходів і не отримали правової оцінки у відповідних адміністративних актах (постановах, приписах), не є повторним позаплановим заходом контролю і не свідчить про неправомірне втручання у господарську діяльність суб`єкта господарювання.
(ІІІ) Щодо вимоги до конкретизації припису
73. Частина восьма статті 7 Закону № 877-V визначає припис як обов`язкову для виконання у визначені строки письмову вимогу посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
74. Водночас припис щодо усунення порушень, виявлених під час заходу державного нагляду (контролю), повинен відповідати таким вимогам: вимоги припису повинні бути спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, зафіксованих у ході перевірки; припис має містити перелік документально підтверджених порушень, що допущені суб`єктом перевірки; у приписі має бути визначений обґрунтований та достатній для реального виконання строк усунення порушень; кожна вимога у приписі контролюючого органу повинна бути належним чином сформульованою, загальнозрозумілою та доведеною; припис не може абстрактно вказувати на обов`язок суб`єкта господарювання дотримуватися вимог чинного законодавства; припис не може носити попереджувальний та рекомендаційний характер. Аналогічний висновок щодо застосування частини восьмої статті 7 Закону № 877-V викладено у постанові Верховного Суду від 07 листопада 2023 року у справі № 460/17126/21.
75. Наведені вимоги є загальними для приписів, що виносяться органами державного нагляду (контролю) у різних сферах на підставі Закону № 877-V, а тому підлягають застосуванню і до оцінки припису, прийнятого Держпродспоживслужбою у сфері захисту прав споживачів.
76. Водночас загальні вимоги до припису мають певну специфіку у випадку оператора зовнішніх інженерних мереж.
77. За визначенням, наведеним у пункті 11 частини першої статті 1 Закону № 2119-VIII, оператор зовнішніх інженерних мереж - власник зовнішніх інженерних мереж, а в разі якщо зовнішні інженерні мережі використовуються іншою, ніж власник, особою або є безхазяйними - особа, якій такі мережі власником передано у користування (управління, господарське відання, оренду, концесію) або яка здійснює фактичне користування такими мережами для транспортування відповідно теплової енергії, гарячої води, питної води.
78. Такий статус оператора зовнішніх інженерних мереж передбачає наявність у нього професійних знань та кваліфікації, необхідних для правильного застосування спеціального галузевого нормативного регулювання, зокрема Закону № 2119-VIII та Методики № 315.
79. Для професійного учасника ринку посилання в акті перевірки на конкретні норми спеціального законодавства, вказівку на неправильно застосовані алгоритми та формули розрахунку, конкретні адреси об`єктів і періоди є достатніми для того, щоб такий суб`єкт міг однозначно встановити, які саме коригувальні дії необхідні для припинення порушення.
80. Такий підхід відповідає принципу правової визначеності, яка є складником верховенства права та забезпечує передбачуваність застосування закону, на чому наголошено у Висновку № 20 (2017) Консультативної ради європейських суддів «Про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону» (Opinion No. 20 (2017) of the CCJE on the role of courts with respect to the uniform application of the law) (пункти 1, 5).
81. Європейський суд з прав людини у рішенні «"Ґроппера радіо АГ" та інші проти Швейцарії» (Groppera Radio AG and Others v. Switzerland), заява № 10890/84, пункт 68) зазначив, що рівень передбачуваності правового регулювання значною мірою залежить від змісту заходу, сфери, яку він охоплює, а також кількості та статусу тих, до кого він застосовується.
82. Також Верховний Суд зауважує, що процесуальні гарантії та принципи (як-от правова визначеність) не повинні використовуватися суб`єктом приватного права для уникнення відповідальності за триваюче правопорушення у сфері надання публічних послуг. Зазначене узгоджується з висновками, сформульованими у постанові Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17.
83. У справі, що розглядається, АТ «Облтеплокомуненерго» є оператором зовнішніх інженерних мереж у розумінні пункту 11 частини першої статті 1 Закону № 2119-VIII, що передбачає наявність у скаржника професійних знань та кваліфікації, необхідних для правильного застосування Методики № 315 при визначенні обсягу спожитої теплової енергії у будинку, не оснащеному засобом комерційного обліку.
84. У такому разі позивач не може посилатися на те, що припис не дозволяє йому встановити, які саме дії необхідно вчинити для усунення виявлених порушень, оскільки відповідний алгоритм чітко випливає з положень Методики № 315, на порушення яких вказано в акті перевірки.
85. ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області у приписі від 27 лютого 2025 року № 05 вказало про те, що за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю), оформленого актом від 26 лютого 2025 року № 011, встановлено порушення АТ «Облтеплокомуненерго» вимог пункту 1 частини другої статті 9, пункту 2 частини другої статті 10 Закону № 2119-VIII, пунктів 1 і 2 розділу III Методики № 315, пунктів 24 і 32 Правил № 830 та частини першої статті 4 Закону № 1023-XII, які полягають у неправильному визначенні обсягу спожитої теплової енергії у житловому будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі за опалювальні періоди 2023-2024 та 2024- 2025 років шляхом застосування формул 8 і 9 розділу III Методики № 315 замість формул 10 і 11 цього ж розділу, та зобов`язало скаржника усунути виявлені порушення вимог законодавства протягом 30 днів з моменту його одержання.
86. Таким чином, суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржуваний припис у взаємозв`язку з актом перевірки від 26 лютого 2025 року № 011 містить характер виявлених порушень; об`єкт, щодо якого такі порушення допущено; періоди, у яких їх вчинено, нормативно-правові акти, вимоги яких порушено, а також дії, які скаржник має вчинити для усунення порушень.
87. Сформульовані у постановах Верховного Суду від 23 грудня 2020 року у справі № 815/132/17, від 20 лютого 2024 року у справі № 160/10310/20 вимоги до змісту припису, що не можуть носити загальний характер та дублювати норми законодавства, у цій справі ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області дотримано, а посилання скаржника на зазначені правові позиції як на підставу для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій є безпідставним.
(ІV) Щодо суті порушення Методики № 315
88. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII до встановлення у будівлі вузла комерційного обліку обсяг споживання теплової енергії визначається за нормою споживання, встановленою органом місцевого самоврядування, що підлягає щомісячному коригуванню виконавцем послуги за фактичною кількістю годин постачання теплової енергії та фактичною середньомісячною температурою зовнішнього повітря.
89. Пункт 1 розділу III Методики № 315 визначає, що загальний обсяг спожитої у будівлі (будинку) теплової енергії на опалення житлових та нежитлових приміщень у розрахунковому періоді (Qопбуд) визначається одним із трьох способів:
- за показаннями вузла комерційного обліку теплової енергії (теплолічильника) - за його наявності;
- розрахунковим методом у разі тимчасового виходу з ладу або втрати вузла комерційного обліку (Qопбуд.розр) - відповідно до розділу XI Методики № 315;
- розрахунковим методом у разі відсутності вузла комерційного обліку - за нормою споживання теплової енергії у будівлі (будинку), при цьому такий обсяг споживання теплової енергії у будівлі (будинку) підлягає щомісячному коригуванню виконавцем за фактичною кількістю годин постачання теплової енергії та фактичною середньомісячною температурою зовнішнього повітря відповідно до формул 10 і 11 цього розділу.
90. Такий порядок визначення обсягу спожитої у будівлі (будинку) теплової енергії залежить від наявності або відсутності у такій будівлі (будинку) вузла комерційного обліку теплової енергії.
91. Вибір способу визначення обсягу спожитої теплової енергії не належить до дискреції виконавця комунальних послуг (оператора зовнішніх інженерних мереж, виконавця послуги з постачання теплової енергії).
92. Тобто за наявності вузла комерційного обліку визначення загального обсягу спожитої у будівлі (будинку) теплової енергії на опалення житлових та нежитлових приміщень у розрахунковому періоді здійснюється за показаннями теплолічильника, за його відсутності - виключно за нормою споживання з обов`язковим щомісячним коригуванням за формулами 10 і 11 розділу III Методики № 315.
93. Формули 8 і 9 розділу III Методики № 315, які застосовано скаржником при визначенні нормативного теплового навантаження у будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі, регулюють розподіл теплової енергії у будівлі/будинку, опалювальні прилади у приміщеннях якої оснащені приладами-розподілювачами теплової енергії, та не можуть замінювати собою формули 10 і 11 розділу III Методики № 315, передбачені для випадків з відсутністю вузла комерційного обліку, де нормативне теплове навантаження (Qбуд.норм) будівлі/будинку розраховується за спеціальною формулою.
94. Таким чином, обов`язок виконавця послуги з постачання теплової енергії здійснювати щомісячне коригування обсягу, визначеного за нормою споживання, з урахуванням двох фактичних величин - тривалості постачання і температури зовнішнього повітря, закріплено у пункті 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII. Такий механізм коригування деталізовано у формулах 10 і 11 розділу III Методики № 315.
95. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 10 Закону № 2119-VIII обсяг теплової енергії, витраченої на опалення місць загального користування та допоміжних приміщень будівлі, визначається та розподіляється між споживачами пропорційно до площі (об`єму) квартири (іншого приміщення) за методикою розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, затвердженою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
96. Водночас частина четверта статті 10 Закону № 2119-VIII встановлює, що розподіл між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг здійснюється відповідно до методики, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, тобто Методики № 315.
97. Обов`язок виконавця послуги з постачання теплової енергії щодо визначення обсягу спожитої теплової енергії за нормою споживання із щомісячним коригуванням у разі відсутності у будинку вузла комерційного обліку відповідно до Методики № 315 додатково закріплено пунктами 24 і 32 Правил № 830 та пунктом 12 Типового індивідуального договору про надання послуг з постачання теплової енергії, затвердженого Постановою № 830.
98. Виконавчий комітет Бахмацької міської ради рішеннями від 29 вересня 2023 року № 182 (0,152 Гкал/кв. м) та від 29 жовтня 2024 року № 204 (0,146 Гкал/кв. м) встановив норми споживання послуги з постачання теплової енергії на опалювальні періоди 2023-2024 та 2024- 2025 років.
99. Такі норми є вихідними величинами норми споживання у розумінні пункту 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII та підпункту третього пункту 1 розділу III Методики № 315, на підставі яких у разі відсутності в будівлі (будинку) вузла комерційного обліку здійснюється визначення обсягу спожитої теплової енергії.
100. Водночас зазначені норми підлягають щомісячному коригуванню виконавцем за формулами 10 і 11 розділу III Методики № 315 з урахуванням фактичної кількості годин постачання теплової енергії та фактичної середньомісячної температури зовнішнього повітря у відповідному розрахунковому періоді.
101. Тобто застосування формул 10 і 11 розділу III Методики № 315 є механізмом реалізації рішень Виконавчого комітету Бахмацької міської ради від 29 вересня 2023 року № 182 (0,152 Гкал/кв. м) та від 29 жовтня 2024 року № 204 у порядку, передбаченому пунктом 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII.
102. Також Суд керується засадою, згідно з якою правосуддя має бути доступним і зрозумілим для громадян, а судова влада виступає гарантом захисту їхніх фундаментальних прав у відносинах із суб`єктами владних повноважень та надавачами послуг, що відповідає духу Висновку № 7 (2005) Консультативної ради європейських суддів «Правосуддя та суспільство» (Opinion No. 7 (2005) of the CCJE on "Justice and Society") (пункт 11). Забезпечення правильного розподілу фінансового навантаження між споживачами через дотримання встановлених алгоритмів розрахунку є формою реалізації функції суду та сприяє зміцненню довіри суспільства до закону.
103. Довід касаційної скарги АТ «Облтеплокомуненерго» про те, що застосування формул 10 і 11 Методики № 315 нівелює встановлену органом місцевого самоврядування норму споживання, ґрунтується на помилковому ототожненні вихідної величини (норми споживання як Гкал/кв. м) та порядку її застосування у конкретному розрахунковому періоді.
104. Верховний Суд також звертає увагу на те, що процес нарахування плати за теплову енергію у багатоквартирному будинку, не оснащеному вузлом комерційного обліку, включає визначення загального обсягу спожитої у будівлі (будинку) теплової енергії за правилами пункту 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII та підпункту третього пункту 1 розділу III Методики № 315 і його подальший розподіл між окремими споживачами за правилами статті 10 Закону № 2119-VIII та розділу III Методики № 315.
105. Неправильне визначення загального обсягу споживання відповідної комунальної послуги (теплової енергії) у будівлі/будинку шляхом застосування формул 8 і 9 розділу III Методики № 315 замість формул 10 і 11 цього ж розділу спричиняє неправильний розподіл обсягу спожитої теплової енергії між споживачами, що порушує передбачене частиною першою статті 4 Закону № 1023-XII право споживача на належну якість продукції (послуги) та обслуговування.
106. Пункт 3 частини другої статті 14 Закону № 2119-VIII визначає, що у разі здійснення розподілу обсягів комунальних послуг з порушенням вимог цього Закону або методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, на суб`єктів господарювання, які є операторами зовнішніх інженерних мереж або виконавцями комунальних послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання, а також на інших осіб, які здійснюють розподіл обсягів відповідної комунальної послуги, накладається штраф у розмірі 36 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
107. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що розподіл між споживачами обсягу спожитих комунальних послуг належить до сфери регулювання відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону № 2119-VIII.
108. Відповідач кваліфікував застосування АТ «Облтеплокомуненерго» формул 8 і 9 розділу III Методики № 315 при визначенні нормативного теплового навантаження у будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі, як порушення, передбачене пунктом 3 частини другої статті 14 Закону № 2119-VIII, оскільки неправильне визначення вихідної величини є порушенням правил розподілу обсягів комунальних послуг у розумінні цієї норми.
109. Суди попередніх інстанцій встановили, що у житловому будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі засіб комерційного обліку теплової енергії відсутній, а АТ «Облтеплокомуненерго» надає послуги з постачання теплової енергії споживачам цього будинку на підставі Типового індивідуального договору від 01 листопада 2021 року, затвердженого Постановою № 830.
110. Отже, визначення обсягу спожитої у зазначеному будинку теплової енергії мало здійснюватися відповідно до пункту 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII та підпункту третього пункту 1 розділу III Методики № 315 - за нормою споживання, встановленою рішеннями виконавчого комітету Бахмацької міської ради від 29 вересня 2023 року № 182 та від 29 жовтня 2024 року № 204, із щомісячним коригуванням за формулами 10 і 11 розділу III Методики № 315.
111. Натомість скаржник не заперечує, що здійснював визначення нормативного теплового навантаження у зазначеному будинку за формулами 8 і 9 розділу III Методики № 315, що є порушенням вимог пункту 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII, пунктів 1 і 2 розділу III Методики № 315, пунктів 24 і 32 Правил № 830.
112. За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій, встановивши факт порушення АТ «Облтеплокомуненерго» порядку визначення обсягу спожитої у будинку № 5 на вулиці Чернігівській у місті Бахмачі теплової енергії та, відповідно, порядку його розподілу між споживачами, дійшли обґрунтованого висновку про правомірність постанови ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області від 12 березня 2025 року УЗС № 003 про накладення штрафу за порушення законодавства про захист прав споживачів у розмірі 109 008 грн.
113. Підсумовуючи, Верховний Суд зазначає, що у разі відсутності у будівлі (будинку) засобу комерційного обліку теплової енергії визначення обсягу спожитої у такій будівлі (будинку) теплової енергії на опалення житлових та нежитлових приміщень здійснюється у порядку, передбаченому пунктом 1 частини другої статті 9 Закону № 2119-VIII та підпунктом третім пункту 1 розділу III Методики № 315, - за нормою споживання теплової енергії у будівлі (будинку), встановленою органом місцевого самоврядування, із щомісячним коригуванням виконавцем послуги з постачання теплової енергії за фактичною кількістю годин постачання теплової енергії та фактичною середньомісячною температурою зовнішнього повітря відповідно до формул 10 і 11 розділу III Методики № 315.
114. Неправильне визначення загального обсягу спожитої у будівлі теплової енергії шляхом застосування формул 8 і 9 розділу III Методики № 315 замість формул 10 і 11 цієї ж методики впливає на правильність подальшого розподілу обсягу спожитої теплової енергії між споживачами і за встановлених у цій справі обставин обґрунтовано кваліфіковане як порушення оператором зовнішніх інженерних мереж правил розподілу обсягів комунальних послуг, передбачене пунктом 3 частини другої статті 14 Закону № 2119-VIII.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
115. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
116. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
117. Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили фактичні обставини справи, надали належну правову оцінку поданим сторонами доказам та доводам, правильно застосували норми Закону № 877-V, Закону № 2119-VIII, Закону № 1023-XII, Методики № 315, Правил № 830, Закону № 2073-IX і не допустили порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень.
118. Доводи касаційної скарги АТ «Облтеплокомуненерго» ґрунтуються на неправильному тлумаченні положень Закону № 877-V щодо природи акта перевірки та вимог до припису органу державного нагляду (контролю), заборони повторного позапланового заходу, а також положень Закону № 2119-VIII і Методики № 315.
119. З огляду на викладене касаційну скаргу АТ «Облтеплокомуненерго» слід залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2025 року - без змін.
120. Судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Cуд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго» залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2025 року у справі № 620/3668/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді В.М. Кравчук
В.М. Шарапа
