Єдиний державний реєстр судових рішень
ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 липня 2026 року
м. Київ
справа № 300/6474/21
адміністративне провадження № К/990/29007/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,
судді: Чиркін С.М., Шарапа В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року (прийняте у складі судді Шумея М.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2023 року (ухвалену у складі головуючого-судді: Кухтея Р.В., суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.) у справі № 300/6474/21 за позовом Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, треті особи: Кабінет Міністрів України, Національна академія аграрних наук України, Івано-Франківська міська рада про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2021 року Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (далі - позивач, Прикарпатська ДСДС), звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастр), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Кабінет Міністрів України, Національна академія аграрних наук України (далі - треті особи; КМУ, НААНУ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Івано-Франківська міська рада (далі - третя особа, Івано-Франківська міськрада), в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 17 травня 2021 року № 55-ІЗ про відмову у проведенні державної інвентаризації земель (далі - спірний наказ).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ прийнятий відповідачем з порушенням чинного законодавства, оскільки підстава відмови у надані дозволу на проведення інвентаризації земель, зазначена в обґрунтуванні до наказу, не передбачена Законом України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (тут і далі - Закон № 858-IV; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Порядком проведення інвентаризації земель, затвердженим постановою КМУ від 05 червня 2019 року № 476 (тут і далі - Порядок № 476; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 19 липня 2022 року позов задовольнив, керуючись тим, що наведені в обґрунтуванні до спірного наказу доводи відповідача щодо неможливості проведення інвентаризації, а саме - відсутність вихідних даних щодо земельної ділянки, не передбачені законодавством.
Суд також зазначив, що саме завдяки інвентаризації землі можливе узгодження даних, наведених у документах, які посвідчують право на земельні ділянки, із даними Державного земельного кадастру, що відповідає визначеній у пункті 2 Порядку № 476 меті інвентаризації земель, зокрема: встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення Державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 грудня 2022 року частково задовольнив апеляційну скаргу Івано-Франківської міської ради, скасував рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року та закрив провадження у справі, вважаючи, що спір у цій справі не є публічно-правовим і належить до юрисдикції господарського суду.
Верховний Суд постановою від 21 квітня 2023 року частково задовольнив касаційну скаргу Прикарпатської ДСДС, скасував постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року та направив справу для продовження розгляду до цього суду. Ухвалюючи таку постанову, Верховний Суд вказав, що, приймаючи рішення про інвентаризацію земель або відмову в її проведенні, орган виконавчої влади здійснює владні управлінські функції, визначені законодавством; зазначені відносини є публічно-правовими, а тому справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наслідками повторного розгляду Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 липня 2023 року апеляційну скаргу Івано-Франківської міської ради залишив без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року у справі № 300/6474/21 - без змін. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками Івано-Франківського окружного адміністративного суду щодо необґрунтованості відмови відповідача у проведенні інвентаризації землі.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. У серпні 2023 року Івано-Франківська міськрада звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій, з урахуванням заяви про усунення недоліків касаційної скарги від 14 листопада 2023 року, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2023 року у справі № 300/6474/21 та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.
4. Як на підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, скаржник посилається на положення пункту 1 частини четвертої та підпункт «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме - зазначає, що під час ухвалення оскаржуваних судових рішень суди попередніх інстанцій не врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 23 жовтня 2018 року у справі № 903/857/17, від 28 травня 2020 року у справі № 917/750/19, від 14 серпня 2018 року у справі № 910/23369/17, від 14 червня 2019 року у справі № 910/6642/18, від 28 травня 2020 року у справі № 917/750/19 (стосовно наявності порушеного права або охоронюваного законом інтересу як однієї з умов для задоволення позову), а також від 05 серпня 2019 року у справі № 920/691/18, від 12 грудня 2018 року у справі № 372/5653/13-ц, від 13 листопада 2019 року у справі № 823/1984/16, від 16 січня 2020 року у справі № 916/2675/15, від 27 липня 2021 року у справі № 909/835/18, від 12 червня 2012 року у справі № П-20/144-14/82 (стосовно наявності доказів закріплення конкретних земельних ділянок за конкретним суб`єктом).
Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неправильних висновків про те, що Прикарпатська ДСДС є правонаступником Інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук, а тому цей суб`єкт не є користувачем земельної ділянки, щодо якої подано заяву про проведення інвентаризації, та, відповідно, звернувся з позовом у цій справі без наявності правових підстав, зокрема, без підтвердження необхідності судового захисту його порушеного права чи охоронюваного законом інтересу.
Третя особа також зазначає, що земельні ділянки на території Микитинецької сільської ради орієнтовною площею 301 га, щодо проведення інвентаризації яких звернувся позивач, не перебувають у постійному користуванні Прикарпатської ДСДС, а тому, на думку скаржника, відповідно до пункту 24 Розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України (далі - ЗК України), з дня набрання чинності цим пунктом (а саме з 27 травня 2021 року) вважаються землями комунальної власності Івано-Франківської міської територіальної громади.
З огляду на таке та враховуючи, що відповідно до сталої судової практики, викладеної, зокрема у вищезазначених постановах Верховного Суду, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду, Івано-Франківська міськрада вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій у порушення норм процесуального права, а саме - статей 2, 5, 19 КАС України, необґрунтовано задовольнили позов.
Позиція інших учасників справи
5. У грудні 2023 року від Прикарпатської ДСДС та ГУ Держгеокадастру надійшли відзиви на касаційну скаргу Івано-Франківської міськради, в яких позивач та відповідач просять залишити касаційну скаргу третьої особи без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Позивач у своєму відзиві вказує на те, що суди попередніх інстанцій з посиланням на положення пункту 24 Розділу Х Перехідних положень ЗК України обґрунтовано визначили, що посилання Івано-Франківської міськради на те, що всі землі одночасно стали комунальними є безпідставним, оскільки доказів отримання від ГУ Держгеокадастру в комунальну власність державних земель на території Микитинецької сільської ради до матеріалів справи не надано, а також відсутні інші докази, що між Івано-Франківською міськрадою та державним органом із земельних відносин було врегульовано всі питання переходу державних земель у комунальну власність.
Також Прикарпатська ДСДС вказала, що у її постійному користуванні перебувають державні землі, що посвідчено Державними актами, що, за твердженням позивача, було встановлено Верховним Судом під час розгляду інших аналогічних спорів, зокрема, у постановах від 04 липня 2023 року у справі № 344/11003/18, від 26 вересня 2023 року у справі № 300/5917/21.
Щодо доводів касаційної скарги про відсутність порушеного права чи охоронюваного інтересу позивача Прикарпатська ДСДС вказує, що, звертаючись до ГУ Держгеокадастру з проханням надати дозвіл на проведення інвентаризації, позивач не тільки переслідував власний інтерес привести у відповідність до вимог земельно-кадастрового законодавства наявні у постійному користуванні земельні ділянки, але і керувався вимогами постанови КМУ від 16 листопада 2020 року № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» (далі - Постанова № 1113), якою на Держгеокадастр України покладено зобов`язання забезпечити прискорення проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення.
Крім того, ГУ Держгеокадастр у своєму відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суди попередніх інстанцій на підставі аналізу положень пункту 24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України дійшли правильного висновку про те, що цей пункт встановлює виключення щодо віднесення до земель комунальної власності, зокрема, тих, що перебувають у постійному користуванні національних галузевих академій наук, у тому числі НААН України та її підрозділів, а тому вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що з дати набрання чинності пунктом 24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України (27 травня 2021 року) землі, щодо яких надійшла заява про проведення інвентаризації, перейшли до комунальної власності Івано-Франківської міськради.
Додатково відповідач у відзиві посилається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 823/1984/16, про те, що відсутність у особи акта на право постійного користування земельною ділянкою не є достатньою підставою для позбавлення її права землекористування.
Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що згідно з дозволом Ради Міністрів СРСР від 11 лютого 1983 року постановою Ради Міністрів Української РСР від 10 березня 1983 року № 112 створено Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур Міністерства сільського господарства УРСР на базі відділу селекції, насінництва і технологій вирощування ріпаку Науково-дослідного інституту сільського господарства Нечерноземної зони Української РСР і радгоспу «Перемога» Міністерства плодоовочевих господарств УРСР. Наказом Міністерства сільського господарства УРСР від 23 березня 1983 року № 76 організовано Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур, прийнято землі радгоспу «Перемога» і створено дослідне господарство «Перемога», підпорядковане дослідній станції.
Відповідно до рішення Президії Української академії аграрних наук від 29 травня 1991 року № 8 «Про створення інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук на базі Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур», погодженого з КМУ від 16 січня 1992 року № 25113/87, затверджено Статут Інституту хрестоцвітих культур УААН. Наказом Української академії аграрних наук від 25 лютого 1999 року № 29 створено Івано-Франківський інститут агропромислового виробництва Української академії аграрних наук з правами юридичної особи на базі земель та майна Інституту хрестоцвітих культур УААН, Івано-Франківської державної сільськогосподарської дослідної станції та Прикарпатського відділення Інституту агроекології і біотехнологій. Закріплено за Івано-Франківським інститутом АПВ землі, усі будівлі, лабораторії, обладнання, виробничі приміщення ліквідованих установ станом на 1 січня 1999 року. Визначено, що Івано-Франківський інститут АПВ є правонаступником наукових установ, що ліквідуються.
Згідно з наказом Української академії аграрних наук від 21 лютого 2003 року № 18, відповідно до наказу УААН від 29 листопада 2002 року № 95 «Про зміни в організації наукової та виробничої діяльності в системі УААН», затверджено назву дослідного господарства, що входило до складу Івано-Франківського інституту АПВ УААН, надавши йому (дослідному господарству) статус юридичної особи та назву: «Державне дослідне господарство «Перемога» Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва УААН, підпорядкувавши його безпосередньо інституту.
Суди на підставі вищенаведеного також установили, що з моменту створення у 1983 році Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур і до 2004 року дослідне господарство «Перемога» входило в склад станції без права юридичної особи як структурний підрозділ.
Українській академії аграрних наук відповідно до Указу Президента України від 6 січня 2010 року № 8/2010 Українській академії аграрних наук надано статус національної та встановлено нову назву «Національна академія аграрних наук».
Відповідно до наказу Національної академії аграрних наук від 25 січня 2012 року №10 здійснено перейменування Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва Національної академії аграрних наук України на Прикарпатську державну сільськогосподарську дослідну станцію, передавши її разом з мережею підприємств у безпосереднє підпорядкування Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН України. Прикарпатська ДСДС є правонаступником прав та обов`язків Івано-Франківського інституту АПВ. Цим же наказом затверджено найменування: Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станцію Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.
Наказом НААН від 25 січня 2012 року № 10 підпорядковано Прикарпатській державній сільськогосподарській дослідній станції ІСГ КР НААН дослідні станції із збереження юридичної особи та встановивши нові їх назви, в т.ч.: Державне підприємство «Дослідне господарство «Перемога» Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.
Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН є правонаступником таких установ:
- Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур Міністерства сільського господарства Української РСР;
- Інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук;
- Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва Української академії аграрних наук.
Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН є правонаступником всіх наукових та дослідних установ, включаючи радгоспи та колгоспи що пройшли свою реорганізацію у ці науково-дослідні установи, за весь період діяльності на території Івано-Франківської області.
Прикарпатська ДСДС звернулася до ГУ Держгеокадастру з клопотанням від 20 квітня 2021 року № 01/8-73 про надання дозволу на проведення інвентаризації державних земель орієнтовною площею 301 га відповідно до Державного акта на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000255.
До клопотання було долучено копію Статуту, копію рішення Арбітражного суду Івано-Франківської області від 12 квітня 1994 року у справі № 353/5, копію Державного акта.
За результатом розгляду цього клопотання ГУ Держгеокадастр зазначив, що в Державному акті не зазначено площу земельної ділянки та з посиланням на статті ЗК України та Закон України «Про землеустрій» вказав, що не вбачалося можливості встановлення об`єкту землеустрою, вихідних даних для проведення інвентаризації земель. Наказом від 17 травня 2021 року № 55-ІЗ ГУ Держгеокадастр відмовив у проведенні державної інвентаризації земель.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
8. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
9. Основним спірним питанням у цій справі є дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме - положень статей 2, 5, 19 КАС України під час визначення наявності порушеного права або охоронюваного законом інтересу позивача як необхідної передумови для звернення до суду з вимогою про оскарження наказу про відмову у проведенні інвентаризації земель.
10. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений законом.
12. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.
13. Отже, необхідною передумовою надання судового захисту є наявність у позивача права або охоронюваного законом інтересу, які, на його переконання, порушені оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень. При цьому обов`язковою умовою звернення до адміністративного суду є не беззаперечне доведення порушення такого права чи інтересу, а наявність обґрунтованого твердження особи про те, що оскаржуване рішення безпосередньо стосується її правової сфери та впливає на можливість реалізації належних їй прав або законних інтересів.
14. Такий правовий висновок неодноразово висловлювався Верховним Судом, зокрема й у постановах від 23 жовтня 2018 року у справі № 903/857/17, від 28 травня 2020 року у справі № 917/750/19, від 14 серпня 2018 року у справі № 910/23369/17, від 14 червня 2019 року у справі № 910/6642/18, від 28 травня 2020 року у справі № 917/750/19, на які посилається скаржник.
15. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що Прикарпатська ДСДС звернулася до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про надання дозволу на проведення інвентаризації державних земель орієнтовною площею 301 га відповідно до державного акта на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000255.
16. Окрім того, суди на підставі надання правової оцінки наявним у матеріалах справи доказам установили, що позивач є правонаступником Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур, Інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук та Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва Української академії аграрних наук. Вказані обставини підтверджені дослідженими судами документами щодо створення, реорганізації та перейменування відповідних наукових установ системи НААН України.
17. Таким чином, Суд доходить висновку про те, що доводи скаржника фактично зводяться до незгоди з установленими судами фактичними обставинами щодо правонаступництва позивача та належності йому права постійного користування відповідними земельними ділянками.
18. Крім того, колегія суддів враховує положення частини четвертої статті 78 КАС України, відповідно до яких обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
19. Зазначене правило преюдиційності спрямоване на забезпечення принципу правової визначеності, стабільності судових рішень та недопущення повторного вирішення судами питань, які вже були предметом судового розгляду та щодо яких сформульовано остаточний висновок суду.
20. Верховний Суд враховує, що питання щодо наявності у Прикарпатської ДСДС права постійного користування земельними ділянками, а також її правонаступництва щодо відповідних науково-дослідних установ уже були предметом судового розгляду та отримали правову оцінку Верховного Суду.
21. Так, у постанові Верховного Суду від 26 вересня 2023 року у справі № 300/5917/21, в якій спір стосувався правомірності наказу ГУ Держгеокадастру про відмову у проведенні інвентаризації державних земель за заявою Прикарпатської ДСДС, яка також входить до складу НААН України, установлено, що право постійного користування земельними ділянками підтверджується рішенням виконавчого комітету Івано-Франківської обласної Ради народних депутатів від 21 січня 1986 року, право на землю за структурними підрозділами Української академії аграрних наук було закріплено Постановою Президії Верховної Ради Української РСР від 29 липня 1991 року, відповідними рішеннями Української академії аграрних наук, а також визнано рішенням Арбітражного суду Івано-Франківської області від 12 квітня 1994 року.
22. У зазначеній постанові Верховний Суд також дійшов висновку, що відповідно до Державного акта на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000256 такий акт був належним чином зареєстрований у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею, а неналежне ведення уповноваженими органами документації із земельних питань не може позбавляти землекористувача права постійного користування земельною ділянкою, набутого відповідно до вимог законодавства, чинного на момент виникнення такого права.
23. З цього приводу необхідно звернути увагу, що відповідно до пункту 1.1 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди), затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах № 28 від 15 квітня 1993 року (чинної у період видачі акта на право постійного користування земельною ділянкою серії І-ІФ № 000255; далі - Інструкція № 28), право власності на землю і право постійного користування землею посвідчується державними актами: на право колективної власності на землю; на право приватної власності на землю, на право постійного користування землею, форми яких затверджені Верховною Радою України.
24. Згідно з пунктом 1.2 Інструкції № 28 державні акти, що посвідчують право власності на землю або право постійного користування землею, яка перебуває у державній власності, видаються на підставі рішень Верховної Ради України, Верховної Ради Республіки Крим, місцевих Рад народних депутатів.
25. Відповідно до пункту 3.2 Інструкції № 28 державні акти на право постійного користування землею реєструються у Книзі записів (реєстрації) державних актів на право постійного користування землею за формою згідно з додатком № 4.
26. Другі примірники державних актів і договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди), а також книги їх реєстрації зберігаються у вогнетривких шафах у тих органах, що здійснювали їх видачу і реєстрацію (пункт 4.2 Інструкції № 28).
27. Пунктом 1.9 Інструкції № 28 передбачено, що розробку технічної документації по складанню державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею здійснюють державні та інші землевпорядні організації.
28. Відповідно до пункту 1.10 Інструкції № 28 технічна документація при складанні державних актів включає, зокрема, при складанні державних актів на право постійного користування землею, що видаються підприємствам, установам і організаціям на земельні ділянки, якими вони користуються: виписку з рішення відповідного органу про надання земельної ділянки; журнали і абриси геодезичних вимірювань; каталог координат окружної межі землекористування; план земельної ділянки; відомість обчислення площ; експлікацію земельних угідь; матеріали погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками землі і землекористувачами.
29. Технічна документація по складанню державних актів зберігається у відділах земельних ресурсів районних державних адміністрацій, міських (міст обласного підпорядкування) відділах земельних ресурсів, управліннях земельних ресурсів Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.
30. На підставі аналізу наведених вище норм Інструкції № 28 можна дійти висновку про те, що державний акт на право постійного користування землею підлягав реєстрації в Книзі записів (реєстрації) державних актів на право постійного користування землею, а другий примірник такого акту та сама книга реєстрації підлягали зберіганню у вогнетривких шафах у тих органах, що здійснювали їх видачу і реєстрацію. Також зазначеною Інструкцією передбачалося зберігання технічної документації по складанню державних актів у відділах земельних ресурсів районних державних адміністрацій, міських (міст обласного підпорядкування) відділах земельних ресурсів, управліннях земельних ресурсів Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.
31. Тобто Інструкцією передбачалося покладення на відповідні органи обов`язку щодо належного ведення та збереження технічної документації при складанні державного акта, реєстрації державного акта на право постійного користування землею у Книзі записів (реєстрації) державних актів на право постійного користування землею, а також збереження другого примірника державного акта та самої книги реєстрації у вогнетривких шафах.
32. Аналогічний правовий висновок у подібних спірних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду від 26 вересня 2023 року у справі № 300/5917/21.
33. У цій постанові Верховний Суд також зазначив, що оцінка змісту державного акта на право постійного користування землею, його дійсності чи правомірності видачі не може здійснюватися поза межами спору про таке право, а саме право постійного користування землею не може вважатися припиненим лише з підстав відсутності окремих документів у розпорядженні органів державної влади.
34. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від установлених судовими рішеннями, що набрали законної сили, обставин, а також висновків Верховного Суду щодо правового статусу структурних підрозділів НААН України як землекористувачів та наявності у нього законного інтересу вчиняти дії, спрямовані на оформлення, інвентаризацію та належний облік земельних ділянок, які перебувають у його користуванні.
35. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач є належним суб`єктом звернення до суду у цьому спорі, а тому доводи касаційної скарги щодо відсутності у нього порушеного права або охоронюваного законом інтересу є необґрунтованими та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм процесуального права.
36. Колегія суддів також критично оцінює доводи касаційної скарги про те, що з набранням чинності пунктом 24 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України спірні земельні ділянки перейшли до комунальної власності Івано-Франківської міської територіальної громади, а відтак позивач не набув права на звернення до відповідача із заявою про проведення їх інвентаризації.
37. Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що Розділ Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України доповнено пунктом 24 згідно із Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який набрав чинності 27 травня 2021 року.
38. Відповідно до підпункту «а» пункту 24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім, зокрема, земель, що використовуються державними підприємствами, установами та організаціями на праві постійного користування, а також земель, що перебувають у постійному користуванні Національної академії наук України та національних галузевих академій наук.
39. Отже, законодавець прямо передбачив виняток із загального правила переходу земель державної власності до комунальної власності територіальних громад щодо земель, які перебувають у постійному користуванні Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, до яких належить і Національна академія аграрних наук України та її підвідомчі установи.
40. З урахуванням установлених у цій справі та преюдиційно підтверджених обставин щодо перебування спірних земель у користуванні установ системи НААН України, висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав вважати такі землі об`єктом автоматичного переходу до комунальної власності є правильним.
41. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що посилання скаржника на перехід спірних земель до комунальної власності Івано-Франківської міської територіальної громади є помилковими, оскільки наведені положення земельного законодавства не поширюються на землі державної власності, які перебувають у постійному користуванні установ Національної академії аграрних наук України, а тому не впливають на правильність вирішення цього спору.
42. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для відмови відповідача у наданні дозволу на проведення інвентаризації земель за зверненням позивача, Суд зазначає таке.
43. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
44. За змістом статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади, відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
45. Відповідно до пункту «е» частини четвертої статті 84 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності НААН України, державних галузевих академій наук.
46. Відповідно до частини першої статті 791 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
47. Частиною другою статті 791 ЗК України передбачено, що формування земельних ділянок здійснюється, серед іншого, шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом.
48. Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 791 ЗК України сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
49. Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою, регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначає Закон № 858- IV.
50. Відповідно до частини першої статті 35 Закону № 858-IV інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
51. Частиною другою статті 35 Закону № 858-IV передбачено, що у разі виявлення при проведенні інвентаризації земель державної та комунальної власності земель, не віднесених до тієї чи іншої категорії, віднесення таких земель до відповідної категорії здійснюється органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування на підставі відповідної документації із землеустрою, погодженої та затвердженої в установленому законом порядку.
52. За змістом частини четвертої статті 35 Закону № 858-IV, інвентаризація масиву земель сільськогосподарського призначення проводиться з такими особливостями:
а) підставою для проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення є:
для земель державної власності - рішення органу виконавчої влади, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою;
в інших випадках - рішення сільської, селищної, міської ради, на території якої знаходиться масив;
б) при проведенні інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення здійснюються заходи щодо:
внесення до Державного земельного кадастру відомостей про сформовані земельні ділянки, відомості про які не внесені до Державного земельного кадастру;
формування невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок;
формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення під польовими дорогами;
формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями, які обмежують масив та земельні ділянки, розташовані уздовж масиву.
53. За результатами проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення відомості про такий масив та про земельні ділянки, розташовані в ньому (у разі їх формування або за відсутності відомостей про них у Державному земельному кадастрі), вносяться до Державного земельного кадастру, про що замовник документації із землеустрою письмово повідомляє власників та користувачів земельних ділянок (частина п`ята статті 35 Закону № 858-IV).
54. Отже, системний аналіз наведених вище норм права дає підстави для висновку про те, що інвентаризація земель є правовим інструментом реалізації повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, які зобов`язані діяти виключно на підставі та в межах закону, і спрямована на забезпечення належного обліку та управління земельними ресурсами державної та комунальної власності. Її проведення зумовлене необхідністю формування земельних ділянок як об`єктів цивільних прав шляхом встановлення їх меж, площі, правового статусу та внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру, а також виявлення невикористовуваних, нераціонально використовуваних або неправильно віднесених земель. Метою інвентаризації є також упорядкування структури земельного фонду, забезпечення достовірності кадастрових даних, здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, а у випадку масивів земель сільськогосподарського призначення - формування та актуалізація відомостей про земельні ділянки, у тому числі невитребувані, нерозподілені та такі, що не внесені до кадастру, для подальшого прийняття обґрунтованих управлінських рішень.
55. Згідно з частиною третьою статті 35 Закону № 858-IV порядок проведення інвентаризації земель затверджується Кабінетом Міністрів України.
56. На виконання цієї норми Кабінет Міністрів України затвердив Порядок № 476, який визначає вимоги щодо проведення інвентаризації земель під час здійснення землеустрою та складання за її результатами технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель (далі - технічна документація).
57. За змістом пункту 2 Порядку № 476, інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення Державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
58. Пунктом 3 Порядку № 476 передбачено, що державна інвентаризація земель проводиться шляхом формування земельних ділянок незалежно від форми власності, визначення їх угідь та у разі потреби віднесення таких земельних ділянок до певних категорій для інформаційного наповнення Державного земельного кадастру.
59. Відповідно до пунктів 8, 9 Порядку № 476 підставою для проведення інвентаризації земель є рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування щодо виконання відповідних робіт, договори, укладені між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками технічної документації, судові рішення.
60. Підставою для проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення є: для земель державної власності - рішення органу виконавчої влади, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою; в інших випадках - рішення сільської, селищної, міської ради, на території якої розташований масив.
61. Замовниками технічної документації можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим чи органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
62. Відповідно до пункту 26 Порядку № 476 за результатом проведення інвентаризації земель виконавцями розробляється технічна документація відповідно до статті 57 Закону № 858-IV.
63. Згідно з частиною першою статті 21 Закону України № 3613-VI від 7 липня 2011 року «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон № 3613-VI) відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель - за результатами інвентаризації земель.
64. Таким чином, технічна документація із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельних ділянок - це сукупність технічних завдань, пояснювальних записок, текстових та графічних матеріалів, погоджених та затверджених в установленому законом порядку, на підставі яких органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування реалізують власну компетенцію, приймаючи рішення про віднесення земель до відповідної категорії у разі виявлення при проведенні інвентаризації земель державної та комунальної власності земель, не віднесених до тієї чи іншої категорії.
65. Відповідно до абзацу п`ятого пункту 8 Порядку № 476 проведення державної інвентаризації земель забезпечує Держгеокадастр або його територіальний орган шляхом прийняття наказу про проведення державної інвентаризації земель.
66. Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що інвентаризація земель є формою реалізації публічних повноважень у сфері землеустрою, яка здійснюється на підставі рішень уповноважених органів та спрямована на формування та актуалізацію відомостей Державного земельного кадастру шляхом встановлення меж, площі, правового статусу земель і їх подальшого належного обліку. При цьому Порядок № 476 не ставить проведення інвентаризації у залежність від повноти чи наявності попередньої технічної інформації про конкретну земельну ділянку, а навпаки передбачає, що саме за результатами інвентаризації формуються необхідні відомості та розробляється технічна документація із землеустрою, яка є інструментом фіксації вже встановлених під час інвентаризації характеристик земель. Відсутність або недостатність вихідних технічних даних щодо земельної ділянки не може розглядатися як правова перешкода для проведення інвентаризації, оскільки її метою є якраз виявлення, уточнення та формування таких даних, а також забезпечення їх внесення до Державного земельного кадастру. Таким чином, інвентаризація має самостійний характер як процедура первинного встановлення та впорядкування відомостей про земельні ділянки, у зв`язку з чим відмова у її проведенні з мотивів відсутності або неповноти технічної документації щодо відповідної земельної ділянки не відповідає її правовій природі та меті.
67. Ураховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наказ ГУ Держгеокадастру від 17 травня 2021 року № 55-ІЗ «Про відмову у проведенні інвентаризації державних земель», з підстав, зазначених у додатку до наказу, є протиправним та таким, що має бути скасованим.
68. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
69. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
70. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди ухвалили судові рішення з дотриманням норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
71. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не перерозподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 345, 350, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2023 року у справі № 300/6474/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Бевзенко
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа
