Єдиний державний реєстр судових рішень
Окрема думка
судді К. М. Пількова
до постанови Великої Палати Верховного Суду
від 28.04.2026 у справі № 990/224/23
Велика Палата Верховного Суду своєю постановою від 28.04.2026 у справі за позовом ОСОБА_1 (далі - Підсанкційна особа) до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України про визнання протиправним та скасування в частині Указу Президента України від 12.05.2023 № 279/2023, частково задовольнила апеляційну скаргу Підсанкційної особи: змінила рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05.05.2025, виклавши його мотивувальну частину у редакції своєї постанови, у решті рішення залишене без змін.
Частково не погоджуюсь з мотивами цієї постанови і нижче викладаю мотиви незгоди.
1. Велика Палата у своїй постанові (§ 153) вказала, що вона удосконалює шляхом конкретизації власну правову позицію, викладену в постановах від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, у частині, в якій судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій обмежувався винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози, встановленої статтею 3 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
2. У такий спосіб Велика Палата відреагувала на висновки Європейського суду з прав людини у рішенні від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18) щодо меж судового перегляду у санкційних справах (§§ 141-144).
3. Вважаю однак, що вказівка Великої Палати на обмежений судовий контроль, зокрема у постановах від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, не означає те, що суд не визнає своєї юрисдикції, вважає власну юрисдикцію якимось чином обмеженою або вважає повноваження суду обмеженими таким чином, що це не дозволяє суду досліджувати окремі питання.
4. Суд України безумовно визнає свою юрисдикцію в питанні санкцій, і це відповідає міжнародній практиці. Наприклад, Суд ЄС у справі «Kadi v. Commission» стосовно санкцій ЄС (№ T-85/09) та ЄСПЛ «Al-Dulimi and Montana Management Inc vs. Switzerland» щодо заходів із застосування санкцій РБ ООН (заява № 5809/08) зазначали про необхідність судового контролю у цій сфері.
5. Вважаю, що Велика Палата, вказуючи у численних справах на обмежений судовий контроль стосовно рішень про застосування санкцій, по суті оперує категорією стандарту втручання у рішення адміністративного органу (англ. standard of judicial review)[1], що є мірою поваги суду до рішення адміністративного органу, умов, в яких орган здійснює свої повноваження (зокрема потреба невідкладно вжити заходи превентивного характеру в умовах, які свідчать про ризики, однак без вичерпної інформації про ситуацію) та дискреції цього органу. Ця категорія є сприйнятою у багатьох правових системах як така, що принципово не порушує права особи на ефективний захист її прав.
6. Слід враховувати, що Закон № 1644-VII передбачає застосування заходів, переважна частина яких має тимчасовий обмежувальний характер (наприклад блокування активів, обмеження торговельних операцій). Разом з тим частина заходів має остаточний характер позбавлення підсанкційної особи певного блага, наприклад позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення.
7. У справах про санкції непевність і потреба швидкого прийняття рішення має істотне значення, а рішення про запровадження санкції з урахуванням цього не може оцінюватись у той же спосіб, як оцінюється остаточне, зважене рішення стосовно прав певної особи. Звідси й механізмом, у межах якого в більшості випадків мають усуватись обмеження прав особи, спричинені санкціями, є не оскарження акта про запровадження санкцій, а процедура зняття санкцій з особи. І тільки якщо запровадження санкцій мало свавільний характер або якщо держава не забезпечила ефективного засобу, за допомогою якого особа може домогтися розгляду питання про зняття санкцій, під питання в суді має бути поставлено вже саме запровадження санкції проти особи.
8. У зв`язку з цим доречно звернусь до тези з одного з важливих судових рішень, яке формує корпус найкращої практики забезпечення, визначаючи стандарт втручання у рішення про санкції. Це теза лорда Карнвота у рішенні Верховного суду Сполученого Королівства у справі "Youssef v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs" 2016 року: «Позиція особи, яка приймає рішення, намагаючись заздалегідь оцінити ризик, дуже відрізняється від позиції особи, яка приймає рішення, намагаючись визначити, чи дійсно хтось зробив щось не так»[2].
9. Отже, стандартом судового втручання у рішення про запровадження санкцій, які мають тимчасовий обмежувальний характер, є стандарт недопущення свавілля. Він згаданий у рішенні Великої палати ЄСПЛ у справі "Al-Dulimi and Montana Management Inc v Switzerland". Він також застосовний в українських справах про санкції. Тобто суд має втрутитись у рішення, якщо воно є свавільним (англ. arbitrary), що тлумачиться як грубе порушення процедури або очевидна відсутність підстав. Відсутність підстав має бути саме очевидною. Безумовно, особа, яка вважає, що безпідставно потрапила під санкції, може вважати це очевидним. Однак тут йдеться про очевидність для будь-якої третьої розумної особи. Це зовсім інший стандарт, який виправданий, якщо згадати про забезпечувальний характер таких санкцій і про те, що їх застосування здійснюється, коли відсутня певність та вичерпна інформація.
10. Застосування цього стандарту не повинне позбавляти особу ефективного засобу захисту від можливого порушення її прав у випадку, якщо санкції до неї застосовано безпідставно.
11. Велика Палата під час розгляду цієї справи з`ясувала, що до Підсканкційної особи застосовано такі обмежувальні санкції строком на п`ять років:
1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);
9) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
10) заборона на набуття у власність земельних ділянок.
12. Водночас, під час розгляду цієї справи Підсанкційна особа не стверджувала і, відповідно, суд не встановив застосування до неї санкцій, які б мали незворотний характер (наприклад Підсанкційна особа не стверджує, що їй було анульовано ліцензію).
13. Отже, у цій справі ефективним засобом захисту прав особи було звернення до органу, який ініціював застосування санкцій із заявою про скасування санкцій. Велика Палата Верховного Суду з`ясувала, що орган, який є ініціатором застосування санкцій, здійснює розгляд звернень підсанкційної особи про зняття санкцій.
14. Норми частин шостої та сьомої статті 5 Закону № 1644-VII («6. Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті. 7. Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування») слід визнати такими, що охоплюють можливість ініціювати зміну до санкцій або їх скасування за зверненням підсанкційної особи. Саме в цій процедурі має досліджуватись підставність застосування санкцій, які мають тимчасовий обмежувальний характер, а судовий контроль за цією процедурою здатен забезпечити ефективний захист прав особи.
15. Підсумовуючи викладене, вважаю, що у цій справі Велика Палата фактично не здійснювала відступу від своєї попередньої практики, не змінювала стандарт втручання у рішення органу влади про застосування санкцій, а лише детально пояснила застосований нею підхід, тому для забезпечення правової визначеності не мала вказувати на відступ шляхом конкретизації своїх висновків. У цій справі Велика Палата також, як видно з тексту постанови, не досліджувала фактичну основу для застосування санкцій з усією прискіпливістю, яка була б виправдана у випадках, коли застосованими санкціями здійснюється незворотне втручання у права особи, а не їх тимчасове обмеження.
Суддя К. М. Пільков
[1]Pilkov K. Standard of review: reception of the concept in continental Europe. Recht der Osteuropaischen Staaten. 2023. № 1. P. 44-52.
[2]Youssef (Appellant) v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (Respondents). UKSC/2014/0028. 27 January 2016. [2016] UKSC 3. URL: https://www.supremecourt.uk/cases/uksc-2014-0028
