Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Ткача І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.04.2026
у справі № 990/224/23 (провадження № 11-248заі25)
Стислий зміст суті справи
1. ОСОБА_1 у вересні 2023 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12.05.2023 № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.05.2023 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 279/2023) з моменту його ухвалення в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 [пункт 24 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО)].
На обґрунтування пред`явленого позову позивач посилався на те, що жодних правових і фактичних підстав для застосування до нього санкцій рішенням РНБО від 12.05.2023, введеним у дію Указом № 279/2023, немає.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі також - Касаційний адміністративний суд, суд першої інстанції) рішенням від 05.05.2025 року відмовив у задоволенні позову.
Касаційний адміністративний суд проаналізував загальні положення щодо конституційних засад повноважень Президента України та РНБО, правове регулювання застосування санкцій. Зазначив, що вважає необґрунтованими доводи позивача про відсутність законних підстав для застосування санкцій, оскільки пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко зазначено, що підставою для застосування санкцій є дії суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Тобто в такому випадку достатньо встановлення компетентними і повноважними органами держави не лише реальної загрози в діях певного суб`єкта, а й прихованої, яка за певних умов може стати реальною.
РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективність, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.
Суд першої інстанції послався на висновок Великої Палати Верховного Суду в постанові від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19 про те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
Мотивуючи судове рішення, Касаційний адміністративний суд вказав на необхідність дотримання положень конституційного принципу «розподілу влади», який не передбачає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень. Суд зазначив, що завдання адміністративного судочинства полягає в гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Разом з тим оскаржуваний Указ є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VII скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.
Суд першої інстанції оцінив питання пропорційності застосованих заходів, зазначив, що це може і має бути предметом судового контролю.
Мотивуючи судове рішення, Касаційний адміністративний суд звернув увагу на те, що оспорюваний Указ Президента України містить спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), метою застосування яких є невідкладне та ефективне реагування на наявні потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України. Такі санкції за своєю правовою природою є адміністративними (економічними) запобіжними заходами, які мають превентивний характер.
Касаційний адміністративний суд детально проаналізував докази, які стосуються справи (частина судового рішення, яка містить службову інформацію). За результатами дослідження доказів, ураховуючи встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку для національних інтересів, суд першої інстанції зазначив, що вважає застосовані обмежувальні заходи пропорційними та необхідними для невідкладного та ефективного реагування на реальні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.
Ознак порушення меж дискреції Президента України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій судом першої інстанції не встановлено.
Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин Касаційний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідач прийняв Указ № 279/2023 у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 24 додатка 1 до рішення) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент України реалізував свої конституційні повноваження в порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстав для задоволення позову немає.
3. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Трохимчука О. І. подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та ухвалити нове рішення - про задоволення позову.
Скаржник зазначає, що оскаржуване рішення суперечить принципам законності та обґрунтованості. Позивач не спрямовував жодних фінансових ресурсів, які могла б потенційно використати влада росії з метою підтримки збройної агресії проти України. Застосування санкцій уповноваженими на те суб`єктами відбувалось із численними порушеннями процедури. СБУ так і не надала доказів відкриття нею контррозвідувальної справи та/або доказів про відкриття кримінального провадження.
Оскільки саме Президент України приймає остаточне рішення, яке створює правові наслідки для особи, то він як гарант Конституції України мав самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкції, зазначеної в рішенні РНБО, а не просто формально підписати його. Президент України не перевірив належним чином обґрунтованість та допустимість доказів, які слугували підставою для застосування санкцій.
Верховний Суд так і не надав належного пояснення щодо фактичних підстав застосування санкцій до апелянта. Під час дослідження правомірності меж дискреції, реалізованої Президентом України, Верховний Суд обмежився загальними формулюваннями. Докази, подані позивачем, не були належним чином досліджені та оцінені судом, що свідчить про однобічність судового розгляду справи. Відсутність аналізу цієї лінії правової позиції апелянта викликає сумніви щодо повноти та обґрунтованості судового розгляду.
Апелянт вважає, що Верховний Суд неправильно визначив межі судового контролю за оскаржуваним Указом № 279/2023, звівши такий контроль лише до формальної перевірки співвідношення публічних інтересів держави Україна та приватних інтересів апелянта, а також пропорційності державного втручання (у вигляді санкцій) у право власності позивача.
Зважаючи на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), Верховний Суд у такій категорії справ повинен розглянути доводи скаржників не лише щодо дотримання формальних аспектів процедури ухвалення чи введення в дію рішення про застосування санкцій, але й щодо обґрунтованості такого рішення із огляду на реальні підстави / їх відсутність для прийняття такого рішення.
Повноваження суду щодо здійснення судового контролю за оскаржуваним рішенням повинні поширюватись на оцінку законності та обґрунтованості застосування санкцій з урахуванням специфічних обставин цієї справи та меж дискреційних повноважень Президента України. Президент України у межах своїх дискреційних повноважень був зобов`язаний переконатись у законності та необхідності застосування санкцій до позивача, перш ніж видати оскаржуваний Указ.
Також автор апеляційної скарги стверджує про неврахування Верховним Судом фактів порушень процедури введення санкцій. Апелянт наголошує на тому, що, хоча предметом безпосереднього судового контролю у цій категорії справ є указ Президента України про введення в дію рішення РНБО, це жодним чином не виключає необхідності оцінки самого рішення РНБО, процедури його прийняття, а також дій інших суб`єктів ініціювання санкцій - СБУ. Верховний Суд не врахував аргументи та докази Позивача про численні порушення процедури введення санкцій з боку СБУ, РНБО та згодом і Президента України.
Також скаржник зазначає про помилковість оцінки Верховним Судом правомірності обмеження права власності апелянта у розумінні ЄСПЛ, вимог щодо змісту оскаржуваного рішення. Вважає, що в оскаржуваному рішенні немає посилань на конкретні докази, подані сторонами справи, а суд не проаналізував доказову базу, що є порушенням вимог щодо змісту судового рішення, закріплених у ст. 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Скаржник в апеляційній скарзі просив рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
4. Велика Палата Верховного Суду постановою від 28.04.2026 апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Трохимчука О. І., задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05.05.2025 в адміністративній справі № 990/224/23 змінила, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення у редакції цієї постанови. У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05.05.2025 залишила без змін.
У постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 Велика Палата Верховного Суду проаналізувала загальні положення щодо конституційних засад повноважень Президента України та РНБО, правове регулювання застосування санкцій.
Навела встановлені судом першої інстанції обставини справи (пункти 87-99 постанови від 28.04.2026 у справі № 990/224/23, які містять інформацію з обмеженим доступом).
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на рішення ЄСПЛ від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), яке містить важливі правові висновки щодо вимог до судового перегляду у справах про санкції.
Головним висновком ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» стало те, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий перегляд не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства. ЄСПЛ наголосив, що суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102-108 рішення).
ЄСПЛ підкреслив, що, на відміну від справ, які стосуються санкцій, встановлених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржувані санкції за Законом № 1644-VII є суто внутрішніми заходами, накладеними рішеннями українських органів влади в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі їх правова природа не відрізняється від будь-якого іншого індивідуального акта чи адміністративного наказу, який регулярно видається відповідними органами влади у звичайному здійсненні їхніх повноважень (пункт 106 рішення).
ЄСПЛ також зауважив, що ні в Конституції України, ані в будь-якому іншому приписі національного законодавства не було нічого, що б прямо перешкоджало українським судам перевіряти підстави звинувачень або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих звинувачень (пункт 107 рішення).
ЄСПЛ окремо наголосив на тому, що обсяг судового перегляду, здійснюваного Верховним Судом відповідно до Закону № 1644-VII у подібних справах, свідчить, що за умови його доступності без надмірної затримки такий засіб правового захисту може, у принципі, відповідати вимогам статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Відповідно висновки ЄСПЛ стосувалися винятково обставин конкретної справи і не ставили під сумнів ефективність проваджень у Верховному Суді у подібних справах загалом (пункт 120 рішення).
У постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 Велика Палата Верховного Суду виклала «правову позицію щодо обсягу судового перегляду у справах про санкції» (пункти 117-131), «стандарти судового перегляду у справах про санкції» (пункти 132-157).
Зокрема, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами (пункт 133).
Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання (пункт 134).
Велика Палата Верховного Суду базує свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:
1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом № 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;
2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII;
3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону № 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;
4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;
5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом (пункт 135).
Під час здійснення такого перегляду суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві (пункт 136).
Велика Палата Верховного Суду наголошує, що обсяг судового перегляду, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами відповідати принципу правовладдя (пункт 137).
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що раніше сформульований підхід, який виключав будь-яку перевірку наявності достатньої фактичної основи для висновку про загрозу, не відповідає стандартам Конвенції в тлумаченні ЄСПЛ (пункт 144).
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду, вона «удосконалює шляхом конкретизації власну правову позицію, викладену в постановах від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, у частині, в якій судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій обмежувався винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози, встановленої статтею 3 Закону № 1644-VII» (пункт 153).
Далі Велика Палата Верховного Суду застосувала сформульовані стандарти до обставин цієї справи (пункти 158-320) та зробила загальні висновки щодо обґрунтованості застосування санкцій. Зокрема, зазначила, що Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України (пункт 321).
Велика Палата Верховного Суду, здійснивши повноцінну перевірку фактичних підстав, правової обґрунтованості та пропорційності застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів, викладених у цій постанові, зробила висновок, що під час ухвалення оскаржуваного рішення (указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законами України, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного (пункт 322).
Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що немає правових підстав для задоволення позову, проте робить такий висновок на підставі повноцінної перевірки обґрунтованості застосування санкцій відповідно до стандартів судового перегляду, визначених з урахуванням рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (пункт 323).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
5. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
6. Щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 - не можу погодитись, зокрема:
(1) з висновком Великої Палати Верховного Суду щодо того, що раніше сформульований підхід виключав будь-яку перевірку наявності фактичної основи для висновку про загрозу (пункт 144);
(2) з «удосконаленням шляхом конкретизації» Великою Палатою Верховного Суду власної правової позиції, викладеної в постановах від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, у частині, в якій судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій обмежувався винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози, встановленої статтею 3 Закону № 1644-VII (пункт 153).
7. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій та статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
8. Приписами процесуального закону (зокрема, частини четвертої статті 346 КАС України) встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, може передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
9. За усталеним підходом задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути: вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання (див. висновок у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, від 15.05.2019 у справі № 227/1506/18, від 26.05.2020 у справі № 638/13683/15-ц, від 09.02.2021 у справі № 381/622/17, від 08.06.2022 у справі № 362/643/21, від 04.07.2023 у справі № 373/626/17).
10. Отже, по-перше, Велика Палата Верховного Суду може відступити від раніше сформульованого висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, по-друге, для цього повинні бути належні підстави.
11. Передусім привертає увагу розбіжність у термінології у тексті постанови від 28.04.2026 у справі № 990/224/23, де йдеться про «правову позицію», «раніше сформульований підхід» та «висновок щодо застосування норми права». Чітко не зрозуміло також, чи є «удосконалення шляхом конкретизації» відступом від висновку щодо застосування норми права.
12. Із системного тлумачення постанови від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 можна дійти переконання, що йдеться все-таки про відступ від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (при цьому в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 залишилося за межами аргументації, чи може Велика Палата Верховного Суду, зважаючи на приписи пунктів 1 та 2 частини другої статті 45 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», відступити від власних висновків, коли переглядає судові рішення в апеляційному порядку).
13. Наводячи мотиви окремої думки, варто наголосити, що у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, від 27.08.2024 у справі № 800/162/16 не містяться висновки щодо застосування норм права стосовно того, що судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій повинен обмежуватися винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози, встановленої статтею 3 Закону № 1644-VII.
14. І загалом у практиці Великої Палати Верховного Суду немає висновків, в яких мовилося б про те, що не потрібно здійснювати будь-яку перевірку наявності достатньої фактичної основи для висновку про застосування санкцій. Очевидно, що суд під час розгляду справи повинен дослідити наявні у справі докази та надати їм належну правову оцінку.
15. Ба більше, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 фактично повторила ті твердження щодо меж судового перегляду у справах про санкції, дискреції Президента України та РНБО, які містяться у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, від 27.08.2024 у справі № 800/162/16.
16. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, висновок в якій переглянула Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23, зазначалось, що, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля (пункт 85 постанови від 27.08.2024), обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (пункт 86 постанови від 27.08.2024).
17. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27.08.2024 у справі № 800/162/16 посилалася на свій висновок, сформульований у постанові від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19, згідно з яким наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати таку загрозу реальною чи потенційною передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може собою підмінити Президента й здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для ведення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
18. Тобто Велика Палата Верховного Суду в постановах від 27.08.2024 у справі № 800/162/16 та від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19 зазначала про те, що суд не може втручатися у дискреційні повноваження державного органу, а може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля. Суд не може підмінити Президента України та втручатися у дискрецію Президента України щодо обсягу та результатів істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів.
19. У постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 Велика Палата Верховного Суду, формулюючи правові позиції щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень РНБО та указів Президента України про застосування санкцій, зокрема, вказала на таке:
- « …> принцип розподілу влади, закріплений у статті 6 Конституції України, визначає, що законодавча, виконавча та судова влада здійснюються окремими органами в межах установлених Конституцією повноважень і відповідно до законів України. Це означає, що суд не може підміняти собою Президента України та РНБО у здійсненні їхніх конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки та ухвалення рішень у цій сфері» (пункт 119 постанови від 28.04.2026 у справі № 990/224/23);
- «Судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами» (пункт 133 постанови від 28.04.2026 у справі № 990/224/23).
20. Отже, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 фактично повторила тези щодо дискреції Президента України та судового контролю, що містяться у постановах від 27.08.2024 у справі № 800/162/16 та від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19.
21. Велика Палата Верховного Суду загалом у своїй практиці послідовно указує на те, що у спірних правовідносинах у справах про застосування санкцій дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.
22. Слід звернути увагу на те, що не тільки у справах про санкції, а й в інших категоріях спорів Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, передбаченими у цій статті й інших законах.
23. Так, наприклад, Велика Палата Верховного суду у своїх рішеннях сформувала сталу практику щодо оцінювання рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України на предмет відповідності пункту 4 частини третьої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (до прикладу, постанови від 14.11.2024 у справі № 990/139/21, від 20.03.2025 у справі № 990/134/21, від 05.06.2025 у справі № 990/117/24, від 04.09.2025 у справі № 990/123/24), згідно з якою її повноваження стосовно оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними та виключною компетенцією як уповноваженого органу, який на постійній основі діє в національній системі судоустрою. Жоден суб`єкт, у тому числі й суд, не вправі втручатися в здійснення Комісією компетенції щодо оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу.
24. Також практика Великої Палати Верховного Суду підтверджує, що оцінка критеріїв доброчесності, професійної етики та інших обставин, пов`язаних із кандидатом на посаду судді, належить до виключної дискреційної компетенції Вищої ради правосуддя, у здійснення якої не може втручатися жоден інший орган, у тому числі суд. Такі межі дискреції відповідають конституційному завданню Вищої ради правосуддя щодо формування доброчесного та високопрофесійного суддівського корпусу.
25. Отже, по суті Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 повторила свої тези щодо дискреційних повноважень суб`єктів владних повноважень та меж судового контролю за реалізацією ними таких повноважень, що відповідає практиці Великої Палати Верховного Суду та міститься у її попередніх висновках, викладених, зокрема, в постановах від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19 та від 27.08.2024 у справі № 800/162/16.
26. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 звертає особливу увагу на рішення ЄСПЛ від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».
27. За обставинами цієї справи ТОВ «М.С.Л.» звернулося до ЄСПЛ з приводу того, що у період з 2015 по 2017 рік до нього були застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону № 1644-VII, запроваджені рішеннями РНБО від 02.09.2015, 16.09.2016 та 28.04.2017 та введені в дію указами Президента України № 549/2015, № 467/2016 та № 133/2017.
28. Компанія-заявник оскаржувала кожен з указів Президента України. Щодо оскарження Указу № 549/2015 Касаційний адміністративний суд рішенням від 29.11.2022 відмовив у задоволенні позову; Велика Палата Верховного Суду постановою від 27.08.2024 залишила рішення суду першої інстанції без змін. Щодо оскарження указів № 467/2016 та № 133/2017 Касаційний адміністративний суд відмовив у позовах у 2023-2024 роках; 27.08.2024 заявник відкликав касаційні скарги (щодо ефективного захисту порушеного права ТОВ «М.С.Л.» див. окрему думку суддів Пількова К. М., Єленіної Ж. М., Ткача І. В. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.08.2024 у справі № 800/162/16).
29. За результатами розгляду справи ЄСПЛ частково задовольнив заяву компанії-заявника. ЄСПЛ встановив порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції у частині замороження активів компанії за першим Указом Президента України № 549/2015, а також порушення статті 13 Конвенції через відсутність ефективного засобу юридичного захисту в обставинах цієї справи. Щодо стверджуваного порушення статті 6 Конвенції ЄСПЛ дійшов висновку, що немає необхідності виносити окреме рішення щодо прийнятності та суті цієї скарги. Разом з тим ЄСПЛ визнав неприйнятними скарги, що стосувалися указів Президента України № 467/2016 та № 133/2017, через добровільну відмову компанії-заявника від позовів у відповідних національних провадженнях. ЄСПЛ не присудив компанії-заявнику жодної грошової компенсації, зазначивши, що констатація порушень прав заявника, передбачених Конвенцією, є достатньою справедливою компенсацією за будь-яку нематеріальну шкоду, якої він міг зазнати.
30. ЄСПЛ зазначив, що застосовані санкції у вигляді замороження активів становили форму контролю за використанням майна в інтересах суспільства, допустиму відповідно до пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
31. Важливим є те, що ЄСПЛ вказав, що широкі формулювання Закону № 1644-VIІ можуть бути виправдані в контексті надзвичайних загроз національній безпеці, з якими Україна стикнулася. Водночас, національні рішення (рішення РНБО) не містили індивідуалізованих підстав застосування санкцій до компанії-заявника, а суди обмежилися формальною перевіркою дотримання процедури без аналізу достатності фактичних підстав, зокрема інформації СБУ. Через брак таких процесуальних гарантій ЄСПЛ визнав порушенням статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
32. Щодо статті 13 Конвенції Суд дійшов висновку, що в обставинах конкретної справи ефективного засобу юридичного захисту не було, оскільки провадження тривало понад шість років і не забезпечило змістовної перевірки підстав застосування санкцій. Водночас ЄСПЛ прямо визнав, що у принципі національний судовий перегляд санкцій може бути ефективним, якщо він здійснюється у розумний строк і передбачає оцінку фактичної бази.
33. Скарги за статтею 6 Конвенції Суд розглядати окремо не став, дійшовши висновку, що головні процесуальні питання охоплюються розглядом за статтями 1 Першого протоколу до Конвенції і 13 Конвенції.
34. Отже, ЄСПЛ зазначив, що широкі формулювання законів про санкції допустимі в контексті надзвичайних загроз національній безпеці, і не поставив під сумнів правові висновки Великої Палати Верховного Суду. ЄСПЛ акцентував увагу на тому, що індивідуальні рішення про санкції на виконання закону мають містити достатнє обґрунтування, яке дозволяє суб`єкту зрозуміти суть підстав та підготувати захист (див. пункти 95-98 рішення ЄСПЛ від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
35. ЄСПЛ зазначив, що обсяг судового контролю, здійсненого Верховним Судом згідно із Законом № 1644-VIІ у подібних справах (див. пункти 54 і 55), свідчить, що за умови його доступності без надмірної затримки такий засіб юридичного захисту може, в принципі, відповідати вимогам статті 13 Конвенції. Отже, зазначений висновок стосується виключно цієї справи та не ставить під сумнів ефективність розгляду справ Верховним Судом у подібних справах (пункт 120 рішення ЄСПЛ від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
36. Резюмуючи викладене вище слід ще раз акцентувати увагу на тому, що ЄСПЛ не поставив під сумнів судовий контроль за застосуванням санкцій та практику Великої Палати Верховного Суду. ЄСПЛ виявив порушення статті 13 Конвенції та статті 1 Першого протоколу до Конвенції (при цьому ЄСПЛ не констатував порушення статті 6 Конвенції) лише в обставинах конкретної справи, яку він розглянув.
37. Тому і з огляду на рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» у Великої Палати Верховного Суду не було підстав для відступу від власних попередніх правових висновків.
38. Варто зазначити, що загалом судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, у тому числі чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Розглядаючи категорію справ про санкції, суди повинні керуватися загальними вимогами процесуального закону. Зокрема, рішення про застосування санкцій мають містити відповідні докази (фактичні обставини), які обґрунтовують застосування санкцій до конкретної особи, а суди повинні забезпечити перевірку того, чи базується рішення про санкції на достатній фактичній основі, оцінювати достовірність та достатність доказів у справі.
39. Ця теза знаходить підтвердження і в рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», де ЄСПЛ зазначив, що, на відміну від справ щодо санкцій, накладених резолюціями Ради Безпеки ООН (див. пункт 100), оскаржуваний захід у цій справі був суто національним заходом, запровадженим рішеннями органів державної влади України в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі, незважаючи на винятковий контекст, його юридичний характер нічим не відрізнявся від будь-якого іншого окремого указу чи адміністративного розпорядження, що регулярно видавали відповідні органи державної влади в ході звичайного виконання своїх повноважень (пункт 120 рішення ЄСПЛ від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
40. Тобто рішення про санкції, прийняті національними органами влади, є адміністративними актами, які за своєю природою підлягають судовому контролю в загальному порядку відповідно до національного законодавства та Конвенції.
41. У цьому контексті викликає сумнів необхідність та правильність формулювання Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 основних стандартів щодо судового контролю у справах про санкції, які повинні включати перевірку визначених у постанові п`яти аспектів (пункт 135 постанови від 28.04.2026 у справі № 990/224/23). Варто наголосити, що під час розгляду, зокрема, справ цієї категорії суди повинні керуватися загальними положеннями процесуального закону, зокрема статтею 2 КАС України, яка визначає завдання та основні засади адміністративного судочинства.
42. Повертаючись до обставин справи № 990/224/23, слід зауважити, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 зробила висновки щодо обґрунтованості застосування санкцій у цій справі, вважаючи, що Президент України, видавши Указ № 279/2023 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, та погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що немає правових підстав для задоволення позову, проте наголосила, що робить такий висновок на підставі повноцінної перевірки обґрунтованості застосування санкцій відповідно до стандартів судового перегляду, визначених у цій постанові.
43. Отже, Велика Палата Верховного Суду за результатами розгляду справи № 990/224/23 по суті самостійно переоцінила ті самі докази, які досліджував та оцінював суд першої інстанції, і не змінила результату розгляду справи, хоч і відступила від власних попередніх правових висновків.
44. Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції та зауважуючи про неправильне застосування норм матеріального права у мотивувальній частині рішення суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду не вказала, які саме норми матеріального права суд застосував помилково: неправильно тлумачив Закон № 1644-VIІ, або застосував закон, який не підлягав застосуванню, або не застосував закон, який підлягав застосуванню (абзац перший частини другої статті 317 КАС України).
45. Отже, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 не навела належних правових аргументів та підстав для конкретизації, а фактично відступу, від своїх попередніх висновків, викладених у постановах від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19 та від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, про застосування санкцій.
Суддя І. В. Ткач
