Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 серпня 2026 року
м. Київ
справа №160/14419/24
адміністративне провадження № К/990/47447/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого-судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Смоковича М. І.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Харківського окружного адміністративного суду про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року (головуючий суддя Горбалінський В. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року (головуючий суддя Сафронова С. В., судді: Чепурнов Д. В., Коршун А. О.)
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
У червні 2024 року Громадська організація «Платформа Громадський Контроль» (далі - позивач, Громадська організація, ГО «Платформа Громадський Контроль») звернулася до суду з позовом до Харківського окружного адміністративного суду (далі - відповідач), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Харківського окружного адміністративного суду щодо неналежного розгляду звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24;
- зобов`язати Харківський окружний адміністративний суд розглянути звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року №740/24 відповідно до Закону України «Про звернення громадян» та надати письмову інформацію, яка б містила відповіді на питання зазначені у зверненні.
На обґрунтування позовних вимог Громадська організація зазначила, що звернулася до відповідача зі зверненням від 17 квітня 2024 року № 740/24 (з посиланням на Закон України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) та Закон України від 22 березня 2012 року № 4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі - Закон № 4572-VI) і просила суд надати інформацію щодо діяльності Харківського окружного адміністративного суду за період 2023 рік, а також інформацію щодо того, яка кількість позовних заяв була розподілена на кожного суддю суду у період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2023 року (окремо по кожному року), у випадку необхідності надати її шляхом створення окремого документу (таблиці, переліку тощо). Однак, листом відповідача від 14 травня 2024 року № 05-21/С-2/22043/2024, повідомлено, зокрема, що надати відповідь на питання, порушені у зверненні щодо надання статистичної інформації, не вдається за можливе, оскільки запитувана інформація в суді не створювалася і, відповідно, не відображалася у будь-яких документах, а порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначено у Законі України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
На переконання ГО «Платформа Громадський Контроль», така відмова відповідача є протиправною, невмотивованою і такою, що не відповідає положенням статті 40 Конституції України та статтям 1, 15, 19, 20 Закону № 393/96-ВР.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
08 лютого 2024 року ГО «Платформа Громадський Контроль» звернулася до Харківського окружного адміністративного суду зі зверненням № 194/24, у якому просила надати відомості щодо діяльності цього суду, із зазначенням кількості розподілених позовних заяв на кожного суддю за конкретні періоди (2021, 2022 та 2023 роки).
Проте, у листі від 12 лютого 2024 року № 05-24/6680/2024 відповідач не надав повну інформацію, посилаючись на її відсутність (надав лише загальні показники надходження справ та матеріалів).
08 квітня 2024 року Громадська організація знову звернулася до відповідача у порядку, визначеному Законом № 2939-VI, з інформаційним запитом № 677/24, у якому просила надати відомості щодо кількості розподілених позовних заяв за 2021, 2022 та 2023 роки на кожного з суддів Харківського окружного адміністративного суду.
У відповідь на цей запит, позивач отримав лист Харківського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2024 року № 05-24/16708/2024, з відповіддю, аналогічну попередній.
З метою отримання необхідної інформації, 17 квітня 2024 року позивач вчергове звернувся до відповідача зі зверненням № 740/24, у якому, посилаючись на положення Закону № 393/96-ВР, просив надати інформацію, яка б містила відповіді на питання, зазначені нижче, а у випадку необхідності надати її шляхом створення окремого документу (таблиці, переліку тощо) зазначивши:
1. Загальну кількість виключно позовних заяв, які надійшли до суду та були розподілені між суддями суду за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року (із зазначенням ПІБ судді та кількості розподілених позовних заяв). Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
2. Загальну кількість виключно позовних заяв, які надійшли до суду та були розподілені між суддями суду за період з 01 січня 2022 року по 31 грудня 2022 року (із зазначенням ПІБ судді та кількості розподілених позовних заяв на кожного суддю). Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
3. Загальну кількість виключно позовних заяв, які надійшли до суду та були розподілені між суддями суду за період з 01 січня 2023 року по 31 грудня 2023 року (із зазначенням ПІБ судді та кількості розподілених позовних заяв). Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
4. Середнє навантаження на суддю суду за період з 01 січня 2023 року по 31 грудня 2023 року виключно щодо позовних заяв, які були розподілені на суддів? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
5. Кількість виключно позовних заяв, які надійшли до суду і були розподілені між суддями у 2023 році, що були залишені без руху (із зазначенням кількості заяв залишених без руху кожним суддею окремо) із зазначенням:
5.1. Кількості виключно позовних заяв, що були залишені без руху загалом? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
5.2. Кількості виключно позовних заяв, що були залишені без руху і наразі не вирішено питання щодо подальших процесуальних дій? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
5.3. Кількості виключно позовних зяяв, що були залишені без руху і в подальшому було відкрито провадження по справі? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
5.5. Кількості виключно позовних заяв, що були залишені без руху і в подальшому було повернуто? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
6. Кількості виключно позовних заяв, які надійшли до суду і були розподілені між суддями у 2023 році, були повернуті суддями (із зазначенням кількості виключно позовних заяв повернутих кожним суддею окремо)? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
7. Кількості виключно позовних заяв, які надійшли до суду і були розподілені між суддями у 2023 році, були залишені без розгляду (із зазначенням кількості виключно позовних заяв залишених без розгляду кожним суддею окремо)? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
8. Кількості справ щодо розгляду виключно позовних заяв, які надійшли до суду і були розподілені між суддями у 2023 році, судом було прийнято ухвалу про роз`єднання позовних вимог (із зазначенням кількості справ де було роз`єднано позовні вимоги кожним суддею окремо)? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
9. Залишку виключно позовних заяв по яким не прийнято жодного процесуального рішення (відкриття провадження/залишення без руху, повернення/відмова у відкритті провадження) суддями суду станом на 01 січня 2023 року та 31 грудня 2023 року (із зазначенням кількості такого залишку у кожного судді окремо)? Без урахування матеріалів, оскільки цікавить тільки кількість позовних заяв/справ.
10. У випадку неможливості (відсутність технічної можливості комп`ютерної програми «Діловодство спеціалізованого суду») сформувати певну запитувану інформацію з застосуванням автоматизованої системи документообігу суду, то надати детальну інформацію про це для можливості вчинення подальших дій щодо впровадження такої можливості.
14 травня 2024 року Харківським окружним адміністративним судом направлено лист Громадській організації за № 05-21/С-2/22043/2024, у якому, зокрема, зазначено, що частиною першою статті 3 Закону № 393/96-ВР (на який посилається позивач) визначено три види звернень, а саме пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Запитувана статистична інформація не відноситься до зазначених видів звернень. Відтак, відповідачем повідомлено, що позитивно вирішити питання 1-10, порушені у зверненні щодо надання статистичної інформації, не вдається за можливе, оскільки запитувана інформація в суді не створювалася і, відповідно, не відображалася в будь-яких документах, а порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації визначено у Законі № 2939-VI.
Також Харківський окружний адміністративний суд направив позивачу лист від 14 травня 2025 року № 05-21/С-2/П/22116/2024, у якому проінформував, що не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, у відповідності до вимог Закону № 393/96-ВР. Посилаючись на лист від 14 травня 2024 року № 05-21/С-2/22043/2024, відповідач повідомив позивача про те, що йому надана відповідь на питання порушенні у зверненні, відтак його права та охоронювані законом інтереси Харківським окружним адміністративним судом жодним чином не порушені.
Указані обставини стали підставою для звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» до суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Харківського окружного адміністративного суду щодо неналежного розгляду пункту 10 звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24. Зобов`язано Харківський окружний адміністративний суд розглянути пункт 10 звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24 відповідно до Закону № 393/96-ВР.У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
У частині відмови у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що пункти 1-9 звернення позивача від 17 квітня 2024 року № 740/24 містять вимоги щодо надання певного обсягу статистичної інформації, яку необхідно сформувати та викласти в окремому документі, тобто фактично ГО «Платформа Громадський Контроль» просила Харківський окружний адміністративний суд надати (створити та надати) саме інформацію. Натомість, суд зауважив, що відповідно до положень Закону № 393/96-ВР, запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститься, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
Відтак, ураховуючи характер та зміст звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24 та відповіді Харківського окружного адміністративного суду від 14 травня 2024 року № 05-21/С-2/22043/2024, суд першої інстанції виснував, що відповідач не повинен був надавати інформацію на питання 1-9, шляхом створення окремого документу (таблиці, переліку тощо), оскільки: запитувана інформація не є «публічною», оскільки запитувану інформацію (для її надання) необхідно було фактично створити; Закон № 393/96-ВР (у межах якого відбулось звернення позивача) не регулює питання доступу до інформації, яка відповідає ознакам публічної.
У частині задоволених позовних вимог, Дніпропетровський окружний адміністративний суд зазначив, що зі змісту пункту 10 звернення можна встановити, що позивач фактично просив надати інформацію щодо наявності/відсутності технічних можливостей формування певного виду інформації (запитуваної статистичної інформації), а тому суд уважав, що позивач звернувся до відповідача саме із заявою (клопотанням) в цій частині, що безпосередньо передбачено Законом № 393/96-ВР. Проте, у листі Харківського окружного адміністративного суду від 14 травня 2024 року
№ 05-21/С-2/22043/2024 відповідь на пункт 10 звернення відсутня, оскільки відповідачем у своїй відповіді не зазначено про наявність/відсутність технічних можливостей формування певного виду інформації (запитуваної статистичної інформації, визначеної у пунктах 1-9). Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що Харківським окружним адміністративним судом порушено право Громадської організації на отримання відповіді на звернення, оскільки ним не доведено факту надання відповіді на пункт 10 звернення від 17 квітня 2024 року № 740/24.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року апеляційну скаргу ГО «Платформа Громадський Контроль» залишено без задоволення, апеляційну скаргу Харківського окружного адміністративного суду задоволено. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року скасовано в частині задоволення адміністративного позову ГО «Платформа Громадський Контроль» та в частині стягнення на користь ГО «Платформа Громадський Контроль» за рахунок бюджетних асигнувань Харківського окружного адміністративного суду судові витрати зі сплати судового збору на суму 1 514,00 грн. У частині відмови у задоволенні адміністративного позову ГО «Платформа Громадський Контроль» рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року залишено без змін. Відмовлено у задоволенні адміністративного позову ГО «Платформа Громадський Контроль» до Харківського окружного адміністративного суду про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії у повному обсязі.
Суд апеляційної інстанції зауважив, що враховуючи надане Законом № 393/96-ВР визначення понять «пропозиція», «заява» та «скарга», звернення громадян не можна вважати засобом отримання інформації, яка за своїми ознаками відповідає визначенню публічної, а сам Закон № 393/96-ВР не можна вважати «спеціальним законом» у розумінні положення частини другої статті 2 Закону № 2939-VI, оскільки він регулює іншу сферу правовідносин. Отже, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що питання 1-9, які поставлені у запиті позивача від 17 квітня 2024 року № 740/24, відносяться до статистичної інформації, тобто має публічний характер, а тому відповідач не повинен був надавати відповідь на них у порядку Закону № 393/96-ВР. При цьому Третій апеляційний адміністративний суд уважав правильними й твердження суду першої інстанції про те, що запитувана інформація у пунктах 1-9 не є «публічною», оскільки для її надання необхідно було фактично створити нову.
Водночас у частині вимог, які стосуються пункту 10 звернення від 17 квітня 2024 року № 740/24, Третій апеляційний адміністративний суд зауважив, що суд першої інстанції формально віднісся як до самого змісту цього пункту і до змісту відповіді відповідача на вказане звернення, так і до наявності/відсутності у Харківського окружного адміністративного суду обов`язку відповідно до Закону № 393/96-ВР створити і надати запитувану ГО «Платформа Громадський Контроль» у п.10 звернення інформацію. Так, за позицією суду, пункт 10 цього звернення вочевидь свідчить, що його зміст стосується виключно запитуваної у пунктах 1-9 звернення статистичної інформації, яка по суті своїй є статистичними даними роботи суду, і ця запитувана позивачем інформація в суді не створювалася, не відображалася в будь-яких документах та звітах, оскільки за існуючими та діючими приписами Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30 (у редакції рішення Ради суддів України від 02 квітня 2015 року № 25) чітко визначено, що формування статистичних даних суду забезпечується виключно автоматизованою системою документообігу суду, незаконне втручання в роботу якої тягне за собою установлену законом відповідальність (пункт 2.1.6 цього Положення).
Суд апеляційної інстанції констатував, що позивач намагається отримати від Харківського окружного адміністративного суду саме статистичні дані роботи суду у визначеному Законом № 393/96-ВР порядку, що суперечить чинному законодавству, а також вимагає від суду у разі відсутності технічної можливості сформувати за допомогою комп`ютерної програми «Діловодство спеціалізованого суду» із застосуванням автоматизованої системи документообігу суду запитувану інформацію, і при цьому вимога заявника до суду «надати детальну інформацію про це для можливості подальших дій, щодо впровадження такої можливості» є не лише незрозумілим до виконання формулюванням, а й є необґрунтованою з позиції повноважень, мети, цілей та напрямку діяльності ГО «Платформа Громадський Контроль», а тому позовні вимоги у цій частині також не підлягають задоволенню.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
09 грудня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Громадської організації на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 грудня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 29 липня 2026 року (у зв`язку з обранням судді Мартинюк Н. М. до Великої Палати Верховного Суду) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Мельник-Томенко Ж. М., Смокович М. І.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ГО «Платформа Громадський Контроль» просила скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанцій у частині відмови у задоволенні позовних вимог, прийняти нову постанову у цій частині про їх задоволення. Рішення суду першої інстанції у частині задоволених позовних вимог залишити в силі.
На обґрунтування позиції скаржник посилався на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 826/6832/15 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 380/15723/22, щодо застосування статтей 40 Конституції України та статтей 1, 3, 7, 15, 18, 19, 20 Закону № 393/96-ВР, унаслідок чого зроблено помилковий висновок щодо правомірності дій відповідача стосовно ненадання відповіді на питання 10 звернення.
ГО «Платформа Громадський Контроль» зазначила, що у згаданих постановах Верховний Суд виснував, що аналізуючи норми Закону № 393/96-ВР, зокрема положення статті 15, убачається, що обов`язок органів, до яких направлені звернення, повідомляти осіб про наслідки їхнього розгляду, як елемент конституційної гарантії звернення до органів публічної влади, включає і доведення змісту відповіді до заявника. З огляду на зміст указаного зобов`язання, орган уважається таким, що виконав передбачений Конституцією України обов`язок, якщо склав відповідь на звернення особи в чіткій відповідності до поставлених у ньому питань і довів зміст відповіді до заявника в обраний ним спосіб: поштою або засобами електронного зв`язку. Скаржник наголосив на тому, що висновки вказаних постанов стосуються застосування Закону № 393/96-ВР та конкретного випадку відмови у відповіді на звернення, зазначається, що обов`язок суб`єкта владних повноважень може бути виконано лише коли відповідь на звернення надана в чіткій відповідності до поставлених у зверненні питань. Позивач уважав, що оскільки в частині питання 10 звернення взагалі не було надано жодної відповіді, то, відповідно, апеляційним судом було помилково скасоване рішення суду першої інстанції та відмовлено у задоволенні позову у цій частині.
Поряд з цим Громадська організація посилалась на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: статтей 1, 3, 7, 15, 18, 19, 20 Закону № 393/96-ВР, статті 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII), пункту 1 Указу Президента України від 07 лютого 2008 року № 109/2008 «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» (далі - Указ № 109/2008), у контексті, чи зобов`язаний суб`єкт владних повноважень створювати нову інформацію у відповідь на звернення і в яких межах у нього існує цей обов`язок?
У цій частині позивач зауважив, що згідно зі статтею 5 Закону № 2657-XII установлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. На думку скаржника, фактично суди попередніх інстанцій у цій частині зазначили, що підставами для відмови є те, що запитувана інформація не є публічною і що Закон № 393/96-ВР не регулює питання доступу до інформації, яка відповідає ознакам публічної. Втім, позивач уважав, що такі висновки судів не можуть бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, оскільки вони жодним чином не впливають на наявність чи відсутність підстав для задоволенні позову поданого щодо порушення відповідачем Закону № 393/96-ВР.
За позицією Громадської організації, судами першої та апеляційної інстанцій не було враховано, що аналіз конституційних, конвенційних та законодавчих гарантій, установлених статтею 5 Закону № 2657-XII, свідчить про те, що отримання інформації не відбувається тільки у спосіб визначений Законом № 2939-VI, і вказаний закон не може розцінюватися як єдина можливість отримати будь-яку інформацію. Скаржник не заперечував, що звернувся до відповідача зі зверненням від 17 квітня 2024 року № 740/24 саме в порядку, визначеному Законом № 393/96-ВР, проте наголосив, що положення жодного з наведених актів не обмежують право на одержання інформації виключно «публічної» або «вже відображеної на певних носіях». Водночас позивач звернув увагу, що попередньо він вже звертався з такими запитами до відповідача у відповідності до положень Закону № 2939-VI, однак також отримував аналогічну відмову. При цьому на наявність будь-яких обмежень щодо одержання інформації передбачені цими законами відповідач не посилався. Більш того, скаржник зазначив, що у матеріалах справи міститься значна кількість відповідей інших адміністративних судів на аналогічні звернення, що, у свою чергу, свідчить про те, що надання такої інформації та надання відповіді на звернення, очевидно, не накладає надмірний тягар на відповідача.
Додатково ГО «Платформа Громадський Контроль» наполягла, що пункту 1 Указу № 109/2008 зобов`язує вжити невідкладних заходів щодо неухильного виконання суб`єктом владних повноважень норм Закону № 393/96-ВР, упорядкування роботи зі зверненнями громадян, зокрема, щодо: недопущення надання неоднозначних, необґрунтованих або неповних відповідей за зверненнями громадян, а також рішення, які приймаються за зверненнями, повинні бути мотивованими та ґрунтуватися на нормах чинного законодавства.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не подавав, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 40 Основного Закону України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Статтею 5 Закону № 2657-XII установлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Частина перша статті 6 цього Закону передбачає, що право на інформацію забезпечується, зокрема: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.
Положеннями статті 10 Закону № 2657-XII обумовлено, що за змістом інформація поділяється, серед іншого, на такі види: статистична інформація.
Статистична інформація - документована інформація, що дає кількісну характеристику масових явищ та процесів, які відбуваються в економічній, соціальній, культурній та інших сферах життя суспільства. Офіційна державна статистична інформація підлягає систематичному оприлюдненню. Держава гарантує суб`єктам інформаційних відносин відкритий доступ до офіційної державної статистичної інформації, за винятком інформації, доступ до якої обмежений згідно із законом (стаття 18 Закону № 2657-XII).
Закон, який регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів, а також забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення є Закон № 393/96-ВР.
Так, стаття 1 Закону № 393/96-ВР передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, медіа, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Законодавство України про звернення громадян включає цей Закон та інші акти законодавства, що видаються відповідно до Конституції України та цього Закону (стаття 2 Закону № 394/96-ВР).
За приписами статті 3 Закону № 393/96-ВР установлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до статті 12 Закону № 393/96-ВР, дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільним процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, Кодексом адміністративного судочинства України, законами України «Про судоустрій і статус суддів», «Про доступ до судових рішень», «Про запобігання корупції», «Про виконавче провадження», «Про адміністративну процедуру».
Статтею 15 Закону № 393/96-ВР визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Згідно з положеннями статті 19 Закону № 393/96-ВР, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, медіа, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення.
Поряд з цим, порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес передбачено Законом № 2939-VI, стаття 1 якого визначає, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; 2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак (стаття 4 Закону № 2939-VI).
Доступ до інформації забезпечується шляхом: надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
Згідно зі статтею 12 цього Закону, суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Зі змісту частини першої статті 13 Закону № 2939-VI убачається, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, серед іншого: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Громадський контроль за забезпеченням розпорядниками інформації доступу до публічної інформації здійснюється депутатами місцевих рад, громадськими організаціями, громадськими радами, громадянами особисто шляхом проведення відповідних громадських слухань, громадської експертизи тощо (частина друга статті 17 Закону № 2939-VI).
Частинами першою, четвертою та п`ятою статті 19 Закону № 2939-VI установлено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Відповідно до частин першої, третьої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
VІІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Спір у цій справі виник у зв`язку з незгодою позивача з бездіяльністю відповідача, яка виявилася у неналежному розгляді звернення (відмови у наданні статистичних даних суду). При цьому, підставами для такої відмови слугували: порушення запитувачем інформації порядку подання звернення (застосовано вимоги Закону № 393/96-ВР, проте запитувана інформація відноситься до публічної та регламентується Законом № 2939-VI); запитувана інформація розпорядником інформації (у цьому випадку - судом) не створювалася і не відображалася в будь-яких документах, а тому надати її не вдається за можливе.
Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі:
- неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 826/6832/15 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 380/15723/22, щодо застосування статтей 40 Конституції України та статтей 1, 3, 7, 15, 18, 19, 20 Закону № 393/96-ВР;
- відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень статтей 1, 3, 7, 15, 18, 19, 20 Закону № 393/96-ВР, статті 5 Закону № 2657-XII та пункту 1 Указу № 109/2008 у контексті того, чи зобов`язаний суб`єкт владних повноважень створювати нову інформацію у відповідь на звернення і в яких межах у нього існує цей обов`язок?
Що стосується аргументів скаржника про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правових висновків Верховного Суду, колегія суддів звертає увагу на таке.
Відповідно до статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Крім того, Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», а саме частиною шостою статті 13 якого встановлено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Поряд з цим, стосовно подібності (неподібності) правовідносин Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 констатувала, що для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо оцінки подібності правовідносин на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Тож, суд насамперед має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - також суб`єктний і об`єктний критерії.
Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, обставини, які формують зміст таких правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності самі по собі не формують подібності правовідносин, важливими факторами є також доводи і аргументи сторін, які складають межі судового розгляду справи.
Обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин.
Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз`яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).
Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Такої правової позиції дотримується також Верховний Суд, зокрема у постановах від 18 серпня 2025 року у справі № 320/11622/22, від 09 березня 2026 року у справі № 240/44040/21 та від 16 липня 2026 року у справі № 320/29450/24.
Поряд з цим, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 липня 2023 року у справі № 759/5454/19, роз`яснила таке:
«За змістом ЦПК України Велика Палата Верховного Суду висловлює правові висновки у конкретних справах з огляду на встановлення судами певних фактичних обставин справи. Такі висновки не є універсальними та типовими до всіх справ і фактичних обставин, які можуть бути встановлені судами в подібних суспільних правовідносинах.
З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності і необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду в кожній конкретній справі.
Відмінність фактичних обставин справи, яка розглядається, у порівнянні з фактичними обставинами справи, у якій висловлена правова позиція Великою Палатою Верховного Суду, за відсутності різних підходів судів до вирішення подібної правової проблеми з такими ж фактичними обставинами не є підставою для уточнення висновків Великої Палати Верховного Суду.
Для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин важливо встановити критерії її визначення.
Спільність, подібність або тотожність рис слід визначати відповідно до елементів правовідносин, якими є їх суб`єкти, об`єкти та юридичний зміст, тобто взаємні права й обов`язки цих суб`єктів. Тому для цілей застосування приписів процесуального закону, в яких вживається термін «подібні правовідносини», зокрема пункту 1 частини другої статті 389 та пункту 5 частини першої статті 396 ЦПК України, таку подібність слід оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями.
Оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків учасників є основним, а два інші - додатковими, на що вказує, зокрема, частина дев`ята статті 10 ЦПК України щодо можливості застосування аналогії закону, якщо правовідносини подібні саме за змістом.
Подібність спірних правовідносин, виявлену одночасно за трьома критеріями, можна кваліфікувати як тотожність цих відносин (однакового виду суб`єкти, однаковий вид об`єкта й однакові права та обов`язки щодо нього), що процесуальний закон не вимагає».
Дійсно, у постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 826/6832/15 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 380/15723/22 (на які посилається скаржник) Верховний Суд зазначив, що норми Закону № 393/96-ВР, зокрема положення статті 15, містять обов`язок органів, до яких направлені звернення, повідомляти осіб про наслідки їхнього розгляду, як елемент конституційної гарантії звернення до органів публічної влади, включає і доведення змісту відповіді до заявника. З огляду на зміст указаного зобов`язання, орган уважається таким, що виконав передбачений Конституцією України обов`язок, якщо склав відповідь на звернення особи у чіткій відповідності до поставлених у ньому питань і довів зміст відповіді до заявника в обраний ним спосіб: поштою або засобами електронного зв`язку.
Натомість, аналізуючи обставини, які досліджувалися судами у згаданих справах, з обставинами і фактами, які містяться у цій справі, колегія суддів зауважує, що вони не можуть вважатися подібними правовідносинами.
Так, у справі № 380/15723/22 спір виник у зв`язку з недотриманням відповідачем обов`язку, установленого положеннями Закону № 393/96-ВР, щодо належного повідомлення громадянина про наслідки розгляду його звернення/клопотання, оскільки були відсутні докази, що свідчать про надсилання (вручення) відповіді на адресу заявника (заявнику).
У справі № 826/6832/15 предметом спору було звернення приватного підприємства у порядку Закону № 393/96-ВР, у якому останній просив надати документи щодо розпорядження майном, яке було вилучено у рамках кримінальної справи.
Водночас у справі, яка розглядається, підставою для відмови у наданні запитуваної інформації у порядку Закону № 393/96-ВР є те, що така інформація має характер публічної, при цьому вона фактично є новою, оскільки попередньо відповідачем не створювалася та не відображалася у будь-яких документах. Указані питання не досліджувалися Верховним Судом у справах, на які посилалася Громадська організація у касаційній скарзі.
Окрім цього, Верховний Суд звертає увагу, що позивач у касаційній скарзі наводить окремі цитати з указаних судових рішень, без зазначення конкретної норми, щодо якої Верховним Судом було сформовано правовий висновок і який міг би бути застосований під час розгляду справи № 160/14419/24.
Таким чином, Суд уважає, що посилання ГО «Платформа Громадський Контроль» на правові позиції Верховного Суду, викладені у зазначених постановах, є безпідставними і такими, що не підлягають застосуванню до правовідносин у цій справі.
Що стосується посилання скаржника на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування положень законодавства, яке регулює права громадян на звернення та обов`язки державних органів (у частині надання відповіді на питання, чи зобов`язаний суб`єкт владних повноважень створювати нову інформацію у відповідь на звернення і в яких межах у нього існує цей обов`язок?), колегія суддів уважає за доцільне зазначити слідуюче.
Як убачається з матеріалів справи, інформація, яку Громадська організація просила надати у своєму запиті від 17 квітня 2024 року № 740/24 (який був поданий на підставі Закону № 393/96-ВР), стосувалася кількісних показників надходження та розподілення позовних заяв між суддями Харківського окружного адміністративного суду за 2021, 2022 та 2023 роки, а також щодо подальшого процесуального руху цих заяв з прийняттям щодо них відповідних процесуальних судових рішень (по кожному судді окремо).
Тобто, ГО «Платформа Громадський Контроль» фактично просила у відповідача надати їй статистичні дані діяльності суб`єкта владних повноважень (у цьому випадку - суду), що свідчить про віднесення такої інформації до публічної у розумінні статті 1 Закону № 2939-VI (інформація, отримана або створена в процесі виконання судом своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу).
Указані обставини не заперечуються й самим позивачем.
Повертаючись до питання, яке поставлене перед судом касаційної інстанції, у співвідношенні до характеру запитуваної інформації, колегія суддів зауважує, що Верховним Судом неодноразово надавалося тлумачення положенням Закону № 2939-VI, у контексті яка саме публічна інформація надається особі на відповідний запит.
Зокрема, у постановах від 07 лютого 2020 року у справі № 127/13810/17, від 26 березня 2020 року у справі № 826/12147/16 та від 13 червня 2024 року у справі № 480/2283/20 Верховний Суд зазначив, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь повинна бути зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти. Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. При цьому норми Закону № 2939-VI регулюють відносини щодо допуску до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію.
Окрім цього у постанові від 01 квітня 2020 року у справі № 805/4044/17-а Верховний Суд виснував, що розпорядник публічної інформації може надати тільки ту інформацію, якою володіє (яка уже відображена/зафіксована на носіях інформації (паперових, цифрових, аналогових). Для надання відповіді на запит розпорядник не зобов`язаний створювати нову інформацію (як-от аналізувати, систематизувати наявні у нього факти, дані про будь-що чи будь-кого для того, щоб отримати потрібний запитувачу результат). Тому якщо відповідач не володіє запитуваною інформацією (саме в такій площині, як того просить позивач), він не зобов`язаний її створювати. Водночас відповідач як розпорядник публічної інформації повинен надати максимально вичерпну інформацію на запит в тому обсязі, який допустимий з урахуванням обмежень, визначених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.
Таким чином, Суд констатує, що суб`єкт владних повноважень (розпорядник) не зобов`язаний створювати нову інформацію у відповідь на запит чи звернення, якщо вона не існувала раніше. Його обов`язок обмежується наданням уже наявної, задокументованої інформації, якою він реально володіє або зобов`язаний володіти за законом. Цей обов`язок повинен відповідати таким правилам і межам:
- «відсутність обов`язку на створення» означає, що законодавство про доступ до публічної інформації не вимагає проводити нові дослідження, створювати якісно нові масиви даних чи виконувати складну аналітичну роботу під час відповіді;
- «межа компетенції» означає, що якщо запит вимагає створення чогось нового, що виходить за межі повноважень органу, це не є доступом до інформації;
- «виняток щодо обов`язку володіти» слід розуміти так, що орган зобов`язаний надати інформацію, навіть якщо її спеціально попередньо не виготовляли на окремому носії, але за своїм статусом і функціями він повинен був її створити чи мати у своєму розпорядженні;
- «технічна обробка» означає, що простий підрахунок, вибірка або збір даних із наявних у базах документів без створення нового змісту зазвичай не вважаються створенням нової інформації, тому їх виконати зобов`язані.
Водночас Верховний Суд звертає увагу, що суду касаційної інстанції не заборонено вийти за межі доводів та вимог касаційної скарги, відповідної підстави касаційного оскарження, якщо таке необхідно з метою забезпечення сталості та єдності судової практики, задля правильного вирішення спору та для виключення у подальшому подібних ситуацій, які можуть слугувати для прийняття незаконного судового рішення та(або) вчинення суб`єктом владних повноважень протиправних дій чи бездіяльності.
З огляду на обставини цієї справи у співвідношенні до висновків судів попередніх інстанцій, колегія суддів уважає за необхідне здійснити касаційний їх перегляд щодо суті спору і звертає увагу на таке.
Відмовляючи у задоволені позову в частині пунктів 1-9 звернення, суди попередніх інстанцій виходили з двох підстав: 1) запитувана інформація не є «публічною», оскільки запитувану інформацію (для її надання) необхідно було фактично створити; 2) Закон № 393/96-ВР (в межах якого відбулось звернення позивача) не регулює питання доступу до інформації, яка відповідає ознакам публічної.
Як наслідок, суди дійшли висновку, що відмова відповідача у наданні запитуваної інформації, оформлена листом від 14 травня 2024 року
№ 05-21/С-2/22043/2024, є правомірна, оскільки Харківський окружний адміністративний суд не мав правових підстав та законодавчо визначеного обов`язку створити необхідну позивачу статистичну та будь-яку іншу інформацію у визначеному Законом № 393/96-ВР порядку, яка на час звернення позивача в рамках діяльності суду не формувалася і не створювалася.
Верховний Суд не погоджується з такими твердженнями судів першої та апеляційної інстанцій і вважає за доцільне з цього приводу зазначити наступне.
Аналізуючи загальні положення Конституції України та норми Закону № 2657-XII убачається, що законодавець визначає право кожного на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Право на інформацію може бути обмежене законом лише у виключних випадках: в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Також, спеціальний Закон № 2939-VІ, що регулює відносини щодо доступу до публічної інформації, передбачає, що підстави для відмови у задоволенні запиту є вичерпними та не підлягають розширеному тлумаченню. Відмова можлива лише в разі, якщо розпорядник не володіє інформацією і не зобов`язаний нею володіти, якщо інформація належить до категорії з обмеженим доступом, якщо не відшкодовано фактичні витрати на копіювання або якщо не дотримано мінімальних вимог до оформлення запиту. Більш того, відмова має бути вмотивованою, містити дані посадової особи, відповідальної за розгляд запиту, дату, чітке посилання на підставу відмови, порядок оскарження та надаватися у письмовій формі.
Отже, право на доступ до публічної інформації в Україні є цілісним правовим механізмом із чітко визначеними процедурами, строками, гарантіями та способами захисту. Його ефективність залежить не лише від формального дотримання приписів закону, а й від готовності розпорядників діяти з дотриманням принципів відкритості, добросовісності та пропорційності. Саме така практика формує довіру до держави, забезпечує реальну підзвітність публічної влади та зміцнює принцип верховенства права.
Аналогічно, положення спеціального закону, що регулює питання реалізації громадянами права на звернення, а саме - Закон № 393/96-ВР установлює, що звернення особи вважаються вирішеними, якщо розглянуто всі поставлені в них питання, вжиті необхідні заходи і заявнику надані вичерпні відповіді. При цьому орган, до якого громадянин звернувся із відповідним зверненням, зобов`язаний надати мотивовану та обґрунтовану відповідь або прийняти рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні).
Дійсно, чинним законодавством України розмежовуються види інформаційно-правових відносин, які можуть скластися між фізичною особою та суб`єктом владних повноважень, на відносини, що виникають у зв`язку із зверненнями осіб у порядку, передбаченому Законом № 393/96-ВР, і відносини, що виникають у зв`язку із поданням інформаційних запитів, передбачених Законом № 2939-VI.
В аспекті викладеного Суд зазначає, що метою інформаційного запиту, у розумінні Закону № 2939-VI, є одержання попередньо створеної суб`єктом владних повноважень інформації (або інформації, яка мала бути ним створена відповідно до законодавства), що не передбачає вжиття будь-яких заходів, окрім пошуку та надання такої інформації у відповідній формі. Водночас розгляд звернення у порядку Закону № 393/96-ВР з огляду на його вид (заява, скарга, пропозиція) вимагає вжиття певних заходів реагування: сприяння в реалізації суб`єктивних прав чи їх поновлення у випадку порушення, проведення перевірки, оцінки дій осіб, щодо яких подано скаргу, визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод, усунення недоліків в діяльності підприємств, установ, організацій, надання роз`яснень та (або) відомостей щодо питань, які містяться у зверненні, тощо.
Водночас у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено таке:
«Статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР). Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону. Тому він є спеціальним у цій сфері, але ним не вичерпується поняття «спеціальний закон», що вживається у частині другій статті 2 Закону № 2939-VI.
Одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом № 2939-VI, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону № 393/96-ВР, розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п`ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом № 393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону № 393/96-ВР.
У разі якщо запит на інформацію, який подано згідно із Законом № 2939-VI, за своїм змістом поєднує предмет регулювання Закону № 393/96-ВР та Закону № 2939-VI, то такий «запит-звернення» повинен розглядатися у відповідних частинах у строк та порядок, передбачені відповідними законами. При цьому розпорядник у п`ятиденний строк повинен відповісти по суті запиту, а також повідомити запитувача, що решта питань розглядатимуться як звернення згідно із Законом № 393/96-ВР».
З огляду на викладене, колегія суддів наголошує, що вирішуючи питання щодо закону, який підлягає застосуванню до конкретних правовідносин, що виникли у зв`язку з реалізацією особою її конституційних прав в інформаційній сфері, адміністративні суди повинні дослідити зміст порушених у листі заявника питань на відповідність їх ознакам інформаційного запиту чи звернення, незалежно від того, як сам заявник ідентифікував своє звернення чи запит. При цьому, ключовим є належне надання (ненадання) вмотивованої відповіді на такі звернення (запити).
Як убачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, ГО «Платформа Громадський Контроль» неодноразово зверталася до Харківського окружного адміністративного суду з метою отримання необхідної статистичної інформації (08 лютого 2024 року, 08 квітня 2024 року та 17 квітня 2024 року).
При цьому позивачем подавалися такі звернення як у порядку, визначеному Законом № 2939-VI, так і на підставі положень Закону № 393/96-ВР.
Тобто, колегія суддів зауважує, що Громадською організацією було використано усі можливі правові способи задля належного розгляду суб`єктом владних повноважень її звернення та надання повної необхідної інформації. Більш того, позивач у своїх зверненнях аргументував мету отримання статистичних даних та долучив докази, які підтверджували можливість їх створення та відображення в окремому документі (письмові відповіді інших судів на аналогічні звернення позивача).
Однак, зі змісту листів Харківського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2024 року № 05-24/6680/2024, від 10 квітня 2024 року № 05-24/16708/2024 та від 14 травня 2024 року № 05-21/С-2/22043/2024 убачається, що надаючи письмову відповідь на звернення позивача відповідач щоразу посилався виключно на ті обставини, що ним не створювалася та не оброблялася інформація щодо надходження позовних заяв на кожного суддю окремо, а тому надати її неможливо.
Будь-яких інших вмотивованих обґрунтувань щодо неможливості надання запитуваної інформації відповідач не зазначав, що, у свою чергу, не може вважатися належним виконанням ним вимог, установлених як Законом
№ 2939-VI, так і Законом № 393/96-ВР.
Суд уважає, що з огляду на висновки судів попередніх інстанцій, які стали підставами для відмови у задоволенні позову, у співставленні з хронологією обставин цієї справи (неодноразове звернення позивача з відповідними запитами) наслідком цього є фактичне позбавлення ГО «Платформа Громадський Контроль» реалізації права на звернення і отримання запитуваної інформації, що є порушенням конституційних гарантії особи на вільне одержання та використання інформації.
Також Верховний Суд не погоджується й з твердженнями судів попередніх інстанцій про те, що запитувана інформація, яка міститься у пунктах 1-9 звернення, не може бути віднесена до публічної з тих підстав, що для її надання відповідачу необхідно було фактично створити нову інформацію, оскільки така не перебувала в його володінні до цього.
З цього приводу Верховний Суд уважає за доцільне зазначити таке.
Так, на момент виникнення спірних правовідносин діяла редакція Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затверджена рішенням Ради суддів України від 02 квітня 2015 року № 25 (далі - Положення № 25), яке було розроблено відповідно до вимог Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Господарського процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, Кримінального процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення (пункт 1).
Правове регулювання відносин, пов`язаних із функціонуванням автоматизованої системи документообігу суду, здійснюється цим Положенням відповідно до Законів України «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронний цифровий підпис», «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про доступ до судових рішень», «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», «Про захист персональних даних» та інших нормативно-правових актів (підпункт 1.1.1 пункту 1.1 Положення № 25).
Зі змісту визначень, які наведені у підпункті 1.2.1. пункту 1.2 Положення № 25, вбачається, що автоматизована система - сукупність комп`ютерних програм і відповідних програмно-апаратних комплексів судів та Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України), що забезпечує функціонування документообігу суду, обіг інформації між судами різних інстанцій та спеціалізацій, передачу інформації до центральних баз даних залежно від спеціалізації судів, захист від несанкціонованого доступу тощо.
Пунктом 1.3 Положення № 25 визначено його цілі та завдання, серед яких:
- реєстрація вхідної та вихідної кореспонденції, в тому числі судових справ, етапів їх руху;
- об`єктивний та неупереджений розподіл судових справ між суддями з додержанням принципів випадковості та в хронологічному порядку надходження судових справ, з урахуванням завантаженості кожного судді (збалансованого навантаження);
- надання фізичним та юридичним особам інформації про стан розгляду судових справ у випадках, встановлених законом;
- підготовка та автоматичне формування статистичних даних, узагальнюючих, аналітичних показників, отриманих на підставі внесеної до автоматизованої системи інформації.
Для функціонування автоматизованої системи суди забезпечують, зокрема: своєчасне внесення до автоматизованої системи достовірних даних (інформації про стан розгляду судової справи, оригіналів електронних судових рішень, відомостей про набрання судовим рішенням законної сили тощо) та направлення необхідних відомостей до Єдиного державного реєстру судових рішень (підпункт 1.3.3 Положення № 25).
Відповідно до розділу ІІ цього Положення автоматизована система забезпечує автоматизацію технологічних процесів обробки інформації в суді, а саме:
- реєстрацію та розподіл вхідної кореспонденції, реєстрацію вихідної кореспонденції, а також внутрішніх документів суду;
- фіксування етапів проходження документів до їх передачі в електронний архів, а також передачі судових справ з однієї судової інстанції до іншої; реєстрацію процесуальних дій та документів у судовій справі;
- контроль за дотриманням процесуальних строків розгляду судової справи та інформування головуючого судді (судді-доповідача), голови суду та секретаря судової палати про закінчення цих строків;
- оперативний пошук судових справ та документів за їх реквізитами;
- індексацію документів та їх контекстний пошук;
- надання в установленому законом порядку інформації про стан розгляду судових справ;
- формування звітності суду про стан здійснення судочинства.
За приписами пункту 2.1.1 Положення № 25 передбачено, що функціональні обов`язки, права користувачів автоматизованої системи, надання та позбавлення права доступу до неї в кожному окремому суді визначаються на підставі наказів керівника апарату суду. Налаштування автоматизованого робочого місця користувача автоматизованої системи у відповідності до функціональних обов`язків та прав доступу, визначених наказом керівника апарату суду, здійснює технічний адміністратор. Користувачі автоматизованої системи відповідно до своїх прав вносять до бази даних автоматизованої системи передбачену цим Положенням інформацію.
Порядок надання інформації про стан розгляду судових справ визначений пунктом 2.8 Положення № 25.
Для отримання інформації у суді діє підсистема електронного довідника. Електронний довідник встановлюється для забезпечення оперативного надання інформації, зазначеної у підпункті 2.8.1 пункту 2.8 цього Положення.
На веб-порталі судової влади України щоденно оприлюднюється така інформація, зокрема: список автоматично розподілених судових справ (єдиний унікальний номер судової справи; дата надходження судової справи; дата визначення складу суду; склад суду; сторони у судовій справі; суть судової справи); інформація щодо стадій розгляду судових справ.
Списки формуються автоматично на підставі внесеної до автоматизованої системи інформації.
Зі змісту підпункту 2.11.1 пункту 2.11 цього Положення встановлено, що автоматизована система забезпечує: формування статистичних звітів в автоматичному режимі на підставі наявних даних в автоматизованій системі документообігу суду; зведення статистичних звітів та іншої статистичної інформації в автоматичному режимі; формування узагальнюючих та аналітичних показників в автоматичному режимі; формування іншої оперативної статистичної звітності на підставі наявних даних в автоматизованій системі документообігу суду за будь-який період часу для отримання інформації про поточну ситуацію в суді з метою здійснення аналізу щодо підвищення продуктивності, ефективності та якості судових процедур.
Окрім цього, Суд звертає увагу, що правила формування статистичної звітності про стан розгляду місцевими та апеляційними судами судових справ і матеріалів, а також порядок її подання за формами № 1-ЄЗ та № 1-ЄЗ (ВС) (далі - звіт) визначений Інструкцією про порядок формування єдиних форм оперативної статистичної звітності щодо стану здійснення правосуддя місцевими та апеляційними судами, затвердженою наказом Державної судової адміністрації України від 08 грудня 2022 року № 454 (далі - Інструкція).
Зокрема, пунктом 2 Інструкції встановлено, що звіт містить дані про кількість справ і матеріалів, що надійшли на розгляд, розглянуті і не розглянуті (залишок) станом на початок і кінець звітного періоду. Звіти за формами № 1-ЄЗ та № 1-ЄЗ (ВС) формуються усіма місцевими та апеляційними судами, які здійснюють правосуддя, за виключенням судів, територіальну підсудність справ яких змінено відповідно до частини сьомої статті 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (пункт 3). Звіти подаються виключно в електронній формі засобами автоматизованої системи документообігу суду з дотриманням умови щодо засвідчення електронним підписом відповідальних осіб (пункт 9).
З аналізу Положення № 25 та Інструкції вбачається, що однією з основних функцій автоматизованої системи документообігу суду є саме формування звітності і статистичних даних по кожній справі, яка надходить та реєструється у відповідному суді. Автоматизована система включає в себе усі відомості, які стосуються розгляду справи, у тому числі прийнятих судом процесуальних документів та рішень по суті. Такі відомості автоматично відображаються у автоматизованій системі після внесення їх відповідальною посадовою особою та(або) суддею (у разі внесення судових рішень) і формуються автоматично. Усі звіти подаються в електронній формі засобами автоматизованої системи документообігу суду з дотриманням умови щодо засвідчення електронним підписом відповідальних осіб.
Отже, створення, ведення та відображення статистичних даних суду (у тому числі, щодо кожної справи та стану її розгляду) є прямим обов`язком суду, який покладається на уповноважену посадову особу. Статистичні відомості формуються автоматично за допомогою даних, які попередньо були внесені до автоматизованої системи (тобто інформація по кожній справі не є новою, а вже існує в автоматизованій системі) і можуть, за необхідності, відображатися у формі витягу, таблиці, переліку, тощо. При цьому будь-яких дій, які б могли свідчити про незаконне втручання в роботу автоматизованої системи (зокрема, внесення змін до документа, його видалення чи ін.) етап формування статистичної звітності не передбачає.
Таким чином, колегія суддів констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково вважали, що неможливим є надання відповіді відповідачем на звернення позивача стосовно статистичних показників (пункти 1-9), які попередньо ним не створювалися на окремому документі, а є новою інформацією і не розцінюється як публічна, оскільки указане прямо суперечить нормам Положення № 25 та Інструкції. Крім того Суд не погоджується з твердженнями суду апеляційної інстанції, що надання інформації, яка містить статистичні дані щодо справ (позовних заяв), які перебувають (перебували) у провадженні цього суду є незаконним втручанням в роботу автоматизованої системи документообігу суду.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права під час ухвалення судових рішень та дійшли до помилкових висновків про відмову у задоволення позову в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо неналежного розгляду пунктів 1-9 звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24.
Стосовно вимог у частині зобов`язання відповідача відповідно до Закону № 393/96-ВР надати письмову інформацію, яка б містила відповіді на питання 1-9 звернення, Суд уважає, що ці вимоги не підлягають задоволенню, оскільки є передчасними і такими, що фактично мають на меті вчинення дій на майбутнє.
Верховний Суд неодноразово наголошував, що суд захищає вже порушене право, а не те, яке можливо може бути порушене у майбутньому (постанова Верховного Суду від 23 квітня 2025 року у справі № 460/10731/24).
Що стосується питання 10 звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24, колегія суддів уважає, що Третій апеляційний адміністративний суд неправильно надав оцінку обставинам справи у цій частині, фактично ототожнивши його з пунктами 1-9 цього звернення. Пункт 10 звернення не містить вимог про надання статистичних показників, а носить роз`яснювальний характер.
Натомість, суд першої інстанції правильно встановив, що зі змісту відповіді Харківського окружного адміністративного суду від 14 травня 2024 року
№ 05-21/С-2/22043/24 убачається відсутність будь-яких пояснень щодо інформації, яку позивач просив роз`яснити у пункті 10 свого звернення.
Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції в цій частині, а рішення суду першої інстанції - залишенню в силі.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до частин першої - четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
З огляду на викладене, Суд уважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги, скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю, а рішення суду першої інстанції підлягає скасування у частині відмови у задоволенні позову та ухвалення нового судового рішення про задоволення позовних вимог у цій частині. В іншій частині рішення суду першої інстанції - залишенню в силі.
VІІІ. Розподіл судових витрат.
Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Згідно з частиною третьою статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат (частина шоста статті 139 КАС України).
При зверненні до суду Громадською організацією сплачено судовий збір у розмірах: за подання позову - 3 028,00 грн, що підтверджується платіжною інструкцією від 31 травня 2024 року № 4949; за подання апеляційної скарги - 1 816,80 грн, що підтверджується платіжною інструкцією від 18 липня 2024 року № 5060; за подання касаційної скарги - 4 844,80 грн, що підтверджується платіжною інструкцією від 26 листопада 2024 року № 5500.
Водночас, судом першої інстанції було стягнуто на користь позивача судовий збір у сумі 1 514,00 грн у частині задоволених позовних вимог.
З огляду на результат касаційного перегляду судових рішень у цій справі та з урахуванням вимог частини третьої статті 139 КАС України, колегія суддів вважає за необхідне стягнути на користь ГО «Платформа Громадський Контроль» за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати зі сплати судового збору, а саме: за подання позову - 1 514,00 грн, за подання апеляційної скарги - 1 816,80 грн, за подання касаційної скарги - 4 844,80 грн, що у загальній сумі складає - 8 175,60 грн.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» задовольнити частково.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року скасувати.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року у частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправною бездіяльності Харківського окружного адміністративного суду щодо неналежного розгляду пунктів 1-9 звернення Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24 та зобов`язання розглянути таке звернення - скасувати.
Прийняти нове рішення про часткове задоволення позову в цій частині. Визнати протиправною бездіяльність Харківського окружного адміністративного суду щодо неналежного розгляду пунктів 1-9 звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24. Зобов`язати Харківський окружний адміністративний суду розглянути пункти 1-9 звернення Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» від 17 квітня 2024 року № 740/24.
В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року - залишити в силі.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Харківського окружного адміністративного суду (код ЄДРПОУ 34390710) на користь Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» (код ЄДРПОУ 39689459) витрати на сплату судового збору у загальному розмірі 8 175 (вісім тисяч сто сімдесят п`ять гривень) 60 копійок.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді Ж. М. Мельник-Томенко
М. І. Смокович
