ПОСТАНОВА
Іменем України
09 листопада 2018 року
Київ
справа №263/15749/16-а
адміністративне провадження №К/9901/19025/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Маріупольської міської ради про визнання незаконною бездіяльності, що виразилась у неприйнятті своєчасно рішення та ненаданні своєчасно адміністративних послуг за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Міронової Г.М., Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф. від 26 квітня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
В грудні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Маріупольської міської ради про визнання незаконною бездіяльності, в якому просив суд: визнати незаконною бездіяльність Маріупольської міської ради, що виявилась у неприйнятті своєчасно рішення та не наданні своєчасно адміністративної послуги щодо розгляду на черговій сесії міської ради питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у Приморському районі міста Маріуполя громадянину ОСОБА_2.
Позовні вимоги мотивовано тим, що з метою оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку у березні 2016 року та у серпні 2016 року позивач звертався до Маріупольської міської ради через Центр надання адміністративних послуг із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0240 га по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь для обслуговування нежитлового приміщення - магазину, однак, всупереч ст. 19 Конституції України, ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 120 Земельного кодексу України, ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» Маріупольською міською радою не було своєчасно прийнято рішення з цього приводу.
Постановою Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 02 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено.
Визнано незаконною бездіяльність Маріупольської міської ради, що виявилась у неприйнятті своєчасно рішення та ненаданні своєчасно адміністративної послуги щодо розгляду на черговій сесії міської ради питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у Приморському районі міста Маріуполя громадянину ОСОБА_2.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що ОСОБА_2 звернувся до Маріупольської міської ради через Центр надання адміністративних послуг із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки 10 серпня 2016 року, його клопотання мало бути розглянуте протягом місяця, проте рішення було прийнято лише 25 січня 2017 року, тобто зі спливом значно більшого часу, що свідчить про бездіяльність відповідача, що виявилась у неприйнятті своєчасно рішення та не наданні своєчасно адміністративних послуг.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та в задоволенні позову відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що суд першої інстанції не встановив щодо якої заяви позивача (а їх було дві) ставилося питання про бездіяльність міської ради. Крім того, суд не дослідив регламент міської ради на відповідність і послідовність розгляду земельних питань, не врахував, що частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Суд першої інстанції залишив поза увагою і дати проведення чергових сесій міської ради.
Не погоджуючись з постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції помилково прийшов до висновку про те, що матеріалами справи не підтверджено бездіяльність міської ради під час розгляду заяви позивача, в той час, як така бездіяльність очевидна, а також безпідставно, при прийнятті оскаржуваного рішення, взяв до уваги доводи Маріупольської міської ради, не спростувавши при цьому доводи позивача
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 263/15749/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. від 19 липня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року за позовом ОСОБА_2 до Маріупольської міської ради про визнання незаконною бездіяльність, що виразилась у неприйнятті своєчасно рішення та ненаданні своєчасно адміністративних послуг.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкту нерухомого майна № 62322655 від 29.06.2016 року ОСОБА_2 на праві приватної власності належить нерухоме майно - магазин по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь.
28.03.2016 року, ОСОБА_2 звернувся до Маріупольської міської ради через Центр надання адміністративних послуг із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь площею 0,0240 га для обслуговування нежитлового приміщення - магазину
10 серпня 2016 року ОСОБА_2 повторно звернувся до Маріупольської міської ради через Центр надання адміністративних послуг із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь площею 0,0240 га для обслуговування нежитлового приміщення - магазину, у якому, якім іншого, просив залишити без розгляду клопотання від 28.03.2016 року.
Листом Маріупольської міської ради № 031-538/11 від 30.08.2016 року направленим позивачу, за дорученням міського голови, позивача повідомлено про те, що його клопотання від 10.08.2016 року знаходиться на розгляді в управлінні земельних відносин міської ради. Проект рішення, після його узгодження, буде винесено на розгляд чергової сесії міської ради. Про прийняте рішення та час його видачі ОСОБА_2 буде проінформовано додатково.
Клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь розглянуто 25.01.2017 року, що стверджується рішення Маріупольської міської ради від 25.01.2017 року № 7/15-1144. Цим рішенням позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь площею 0,0240 га для обслуговування нежитлового приміщення - магазину.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Судами попередніх інстанцій вірно встановлено те, що на думку позивача, його права порушені бездіяльністю відповідача, яка полягає у несвоєчасному прийнятті рішення щодо розгляду на черговій сесії міської ради питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь громадянину ОСОБА_2 та у несвоєчасному наданні адміністративної послуги щодо розгляду на черговій сесії міської ради питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у м. Маріуполь громадянину ОСОБА_2
Відповідно до 1 Закону України "Про адміністративні послуги" (в редакції від 1 січня 2016 року, що діяла на час виникнення спірних правовідносин):
адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону;
суб'єкт звернення - фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг;
суб'єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
У ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» встановлено, що граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом. У разі якщо законом не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб'єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги.
Суб'єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб'єктом звернення.
Виходячи з визначення зазначеного в ч. 1 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги», центр надання адміністративних послуг є «транзитним» постійно діючим робочим органом або структурним підрозділом, який забезпечує надання адміністративної послуги суб'єктом надання адміністративної послуги шляхом взаємодії адміністратора центру і суб'єкта надання адміністративної послуги.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди мали перевірити, чи вчинені дії (бездіяльність) міської ради як в частині розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки так і в частині надання адміністративної послуги, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання з приводу земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Згідно з пунктом «б» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, крім іншого, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Частиною 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Відповідно до статей 116 та 123 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності або права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно з ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
В той же час відповідно до ч. 4 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» разі надання адміністративної послуги суб'єктом надання адміністративних послуг, який діє на засадах колегіальності, рішення про надання адміністративної послуги або про відмову в її наданні приймається у строк, визначений частиною першою або другою цієї статті, а в разі неможливості прийняття зазначеного рішення у такий строк - на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку.
Так, у справі, що розглядається, має місце змістовна колізія норм Земельного кодексу України та Закону України «Про адміністративні послуги» в частині регулювання порядку та строків розгляду заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Змістовні колізії - це колізії, що виникають внаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов'язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.
Вважаючи, що до даних правовідносин застосуванню підлягає Земельний кодекс України, касаційний суд звертає увагу на наступні аспекти подолання колізії.
Європейський Суду з прав людини у рішенні від 14 жовтня 2010 року (справа «Щокін проти України», пункти 56-57) зазначив, що відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення порушує вимогу "якості закону" та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника; суд погодився з тим, що у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків осіб, національні органи зобов'язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.
Тобто, колізія законів у публічно-правовому спорі, за загальним правилом, повинна застосовуватися на користь суб'єкта приватного права.
Крім того, у випадку наявності колізії у між спеціальним законом та загальним законом застосуванню підлягають норми спеціального закону.
При цьому при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.
Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (п. 69 рішення у справі «Ніколова проти Болгарії» від 25.03.1999 р., п. 15 рішення у справі "Баранкевич проти Росії" від 26.07.2007 р. тощо).
Отже, правовідносинах, що є предметом судового розгляду, Земельний кодекс України, як кодифікований спеціальний акт має вищу юридичну силу порівняно з Законом України «Про адміністративні послуги», який не регулює земельні відносини а стосується, виключно, правовідносин з приводу надання адміністративних послуг.
Таким чином у спірних правовідносинах застосуванню підлягають положення ч. 3 ст. 123 ЗК України, відповідно до яких орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 607/14165/17.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, заява ОСОБА_2 від 10 серпня 2016 року в місячний строк розглянута не була, що є порушенням строків розгляду такої заяви, встановлених статтею 123 Земельного кодексу України.
Вказаною правовою нормою не передбачена можливість відкладення розгляду заяви, оскільки будь - яке відкладення такого розгляду створює ситуацію невизначеності щодо вирішення поставленого в заяві питання.
Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.
Згідно з пунктом 3.1 рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення вказаних обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Безпідставне та протиправне відтермінування суб`єктом владних повноважень прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру, особливо, у випадку, за якого такий документ уже виданий, але завершує свою дію (рішення суб`єкта владних повноважень стосується виключно продовження терміну дії дозволу) є прихованою формою відмови у видачі такого документу та прямо суперечить принципу правової визначеності, на забезпечення якого законом саме і встановлені темпоральні обмеження у прийнятті рішень державою в особі її уповноважених органів.
Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що обов'язок доказування правомірності своїх дій та рішень в адміністративних справах покладається на суб'єкта владних повноважень, який подає до суду докази на обґрунтування правомірності своїх рішень, дій або бездіяльності, але ці докази були наявні та враховувались на момент прийняття оскаржуваного рішення, вчинення дії або бездіяльності.
Частиною другою статті 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти, зокрема, рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.
Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16.
Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи, або нездійснення суб'єктом владних повноважень дій, які випливають із його повноважень на виконання вимог чинного законодавства та впливають на права, свободи та інтереси фізичної чи юридичної особи.
Бездіяльність суб'єкта владних повноважень, яка не впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної особи не породжує для такої фізичної особи жодних правових наслідків.
Отже, у випадку протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень, належним способом захисту порушеного права фізичної особи є зобов'язання такого суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії.
Відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею 13 Конвенції встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» ЄСПЛ вказав, що норма статті 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Сутність цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави-учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечать при цьому виконання своїх зобов'язань. Суд визнав, що вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачені національним законодавством (пункт 145 рішення).
У пункті 50 рішення від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» ЄСПЛ зазначив, що порушення судового провадження саме по собі не задовольняє усіх вимог пункту 1 статті 6 Конвенції. Ціль Конвенції - гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для пункту 1 статті 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі - провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (див. рішення від 10 липня 2003 року у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, пункт 45 та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, пункт 25, ECHR 2002 II).
У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Стаття 13 Конвенції, крім іншого визначає те, що засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Констатація порушення прав фізичної особи внаслідок бездіяльності суб'єкта владних повноважень без зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, не призводить до захисту порушених прав, оскільки не передбачає способу чи механізму їх відновлення, що суперечить меті адміністративного судочинства, а саме ефективному захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
З цього приводу касаційний суд звертає увагу на те, що в межах позовних вимог позивача жодний із засобів правого захисту не буде ефективним у зв'язку з тим, що правовідносини позивача з відповідачем з приводу розгляду заяв позивача вичерпані розглядом цих заяв.
Як йшлося вище, "ефективний засіб правого захисту" у розумінні статті 13 Конвенції можливий за наявності двох обов'язкових умов: забезпечення поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.
Відсутність "бажаного результату" виключає можливість визначення ефективності правового захисту, оскільки "бажаний результат" встановлює межі (кінцеву мету) правового захисту, який полягає у використанні передбачених законом можливостей для поновлення порушеного, визнання невизнаного, чи присудження оспорюваного права саме в цих межах.
За наведених обставин, касаційний суд приходить до переконання в тому, що висновки суду апеляційної інстанції про відсутність бездіяльності позивача під час розгляду клопотання позивача не відповідають обставинам справи, однак, звертаючись до суду, позивач не визначив способу відновлення порушених прав, тобто не вказав "бажаного результату" правового захисту, що виключає можливість такого захисту та є підставою для відмови в задоволенні позову.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).
За правилами п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Оскільки судом апеляційної інстанції застосовано закон, який не підлягав застосуванню, внаслідок чого суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення виходив з помилкових мотивів, однак зробив вірні висновки по суті позову, то рішення суду апеляційної інстанції слід змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову.
На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 341, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову.
В задоволенні позову ОСОБА_2 до Маріупольської міської ради про визнання незаконною бездіяльності, що виразилась у неприйнятті своєчасно рішення та ненаданні своєчасно адміністративних послуг відмовити з мотивів, що викладені в мотивувальній частині цієї постанови.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: М.І. Гриців
Н.В. Коваленко
