ОКРЕМА ДУМКА
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Гімона М.М.,
у справі №817/1819/17 (провадження №К/9901/56055/18)
за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця», від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» (надалі також - позивач), до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (надалі також - відповідач) про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинення певних дій, за касаційною скаргою Регіональної філії «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Комшелюк Т.О. від 19 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі судді Мацького Є.М., судді Шевчук С.М., судді Шидловського В.Б. від 6 червня 2018 року.
У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця», від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця», подало до Рівненського окружного адміністративного суду адміністративний позов, у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки від 7 лютого 2017 року, коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки площею 0,7886 га, кадастровий № 5622610100:00:005:0078, яка розташована в межах м. Здолбунів, на території Здолбунівської міської ради, Рівненської області, (Кф) у розмірі 2,0;
- зобов'язати відповідача видати позивачу витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки даної земельної ділянки із застосуванням коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки (Кф) 1,0 при визначенні даних про нормативну грошову оцінку земельної ділянки площею 0,7886га, кадастровий №5622610100:00:005:0078, яка розташована в межах м. Здолбунів, на території Здолбунівської міської ради, Рівненської області, у розмірі як для земель транспорту для розміщення та експлуатації будівель і споруд залізничного транспорту.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій, Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» звернулась із касаційною скаргою на зазначені судові рішення, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення цих судів, та прийняти нове - про задоволення позову.
Верховний Суд постановою від 27 листопада 2018 року касаційну скаргу задовольнив частково. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2018 року змінив у частині мотивів відмови в задоволенні позову, виклавши їх у редакції власної постанови.
Підставою для прийняття Верховним Судом постанови стали наступні висновки:
1. Законодавством визначено порядок спростування чи оскарження висновків експертизи землевпорядної документації, в тому числі тих, що стосуються відповідності витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, який складається на основі розрахованих у встановленому порядку показників (коефіцієнтів), які визначені у технічній документації, вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам. Отже, витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
2. Вчинення дій щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки певного коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки належить до повноважень Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області і такі дії є частиною процесу реалізації повноважень, наданих відповідачу чинним законодавством, а саме повноважень щодо визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок. Результатом реалізації цих повноважень є затвердження відповідною сільською, селищною, міською радою виготовленої технічної документації нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів, яке породжує юридичні наслідки для позивача, як платника податків, оскільки нормативна грошова оцінка земельних ділянок є базою оподаткування земельним податком, в той час, як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки є тільки засобом (підставою) для встановлення такої оцінки.
Перевірка, аналіз та оцінка технічної документації нормативної грошової оцінки земельної ділянки, а саме витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки на предмет його відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи, входить до компетенції Держгеокадастру та територіальних органів Держгеокадастру в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Відтак, суди не вправі втручатися в діяльність державних органів, що застосовують надані їм у межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження в будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами. Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
3. Оскаржуючи дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки, позивач фактично оскаржує зміст витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача. Чинним законодавством встановлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації.
Отже, позивач у даній справі обрав неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки від 7 лютого 2017 року, коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки площею 0,7886 га, кадастровий № 5622610100:00:005:0078, яка розташована в межах м. Здолбунів, на території Здолбунівської міської ради, Рівненської області, (Кф) у розмірі 2,0 не вплине на обсяг прав та обов'язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі, оскільки правомірність застосування саме такого коефіцієнта перевіряється (підтверджується або спростовується) під час проведення державної експертизи землевпорядної документації, а не судом.
При цьому, належним способом захисту у даній справі є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідача щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.
На підставі зазначених висновків, касаційний суд дійшов до переконання, що висновки судів першої та апеляційної інстанції про правомірність дій відповідача, не відповідають обставинам справи, оскільки оцінка дій відповідача на предмет правильності визначення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки землі здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації та не може бути надана судом під час розгляду справи, без проведення (чи замість проведення) вищевказаної експертизи, що є підставою для відмови в задоволенні позову.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується діями відповідача щодо застосування у Витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки К(ф) у розмірі 2,0.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що при визначенні нормативної грошової оцінки земель застосування коефіцієнта функціонального використання земельної ділянки (Кф) із значенням 2,0 відбувається за тих умов, коли у відомостях Державного земельного кадастру відсутні дані про код цільового призначення земельної ділянки, визначений у відповідності до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548. Відповідач позбавлений права самостійно визначати цільове призначення земельних ділянок у випадку наявності у Державному земельному кадастрі застарілої інформації з Українського класифікатора цільового використання землі або відсутності коду класифікації видів цільового призначення відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, тому дії Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області, щодо застосування у витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки: площею 0,7886 га, кадастровий № 5622610100:00:005:0078, яка розташована в межах міста Здолбунів, на території Здолбунівської міської ради Рівненської області, коефіцієнта функціонального використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0 є такими, що вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством.
Вважаю, що за встановлених судами обставин, такі висновки судів є цілком обґрунтованими і такими, що відповідають нормам чинного законодавства, а підстави для їх зміни в тому числі щодо мотивів були відсутні, зважаючи на такі обставини і правове регулювання спірних правовідносин.
Звертаючись до суду, позивач мотивував свої вимоги тим, що відповідно до пункту 5 Розділу ІІ Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), встановлюється на підставі Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за № 1011/18306, і для земель із цільовим призначенням для розміщення та експлуатації будівель і споруд залізничного транспорту Код КВЦПЗ 12.01, застосовується Кф із значенням 1,0.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Податковим кодексом України (далі - ПК України), Законом України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року №1378-IV (далі - Закон №1378-IV), а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
ЗК України одним із обов'язків землекористувачів закріплює своєчасну сплату земельного податку або орендної плати (п. «в» ч.1 ст.96 ЗК України).
Статтею 201 ЗК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до Закону №1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель (стаття 5 Закону №1378-IV). Відповідно до ст.20-23 цього ж Закону, дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, який видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до статті 13 Закону № 1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі: визначення розміру земельного податку; визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
Відповідно до статей 269-271 ПК України, платниками земельного податку є власники земельних ділянок, земельних часток (паїв) та землекористувачі. Об'єктами оподаткування є, зокрема, земельні ділянки, які перебувають у власності або користуванні. Базою оподаткування є нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом.
Отже, законодавство розрізняє нормативну грошову оцінку земельних ділянок, за результатами якої складається технічна документація, і дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, які оформлюються як Витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки. Базою оподаткування земельним податком, який є обов'язковим платежем землекористувача, є саме нормативна грошова оцінка цієї земельної ділянки, визначена у Витязі.
Тому не погоджуюсь з висновком Верховного Суду, що Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки носить виключно інформаційний характер і не створює виникнення будь-яких прав і обов'язків для землекористувачів. Відповідно, наведена Верховним Судом процедура спростування чи оскарження висновків експертизи землевпорядної документації не стосується питання оформлення Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, оскільки така експертиза має іншу правову природу і стосується нормативної грошової оцінки земель населеного пункту (чи поза його межами), а не конкретної земельної ділянки, дані про яку зазначені у Витязі.
Нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання. Нормативно-правові акти з проведення оцінки земель, які розробляються з урахуванням вимог положень національних стандартів, затверджуються Кабінетом Міністрів України (ст.12 Закону №1378-IV).
Так, нормативна грошова оцінка земельних ділянок здійснюється на підставі Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року №489, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 грудня 2016 року за №1647/29777 (далі - Порядок №489), який був чинним на час виникнення спірних правовідносин.
Розділом ІІ цього Порядку закріплена нормативна грошова оцінка земель населених пунктів. В основі нормативної грошової оцінки земель населених пунктів лежить капіталізація рентного доходу, що отримується залежно від місця розташування населеного пункту в загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва та розселення, облаштування його території та якості земель з урахуванням природно-кліматичних та інженерно-геологічних умов, архітектурно-ландшафтної та історико-культурної цінності, екологічного стану, функціонального використання земель.
Коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), встановлюється на підставі Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за № 1011/18306 (додаток 1).
Відповідно до примітки 2 до Додатку 1 Порядку №489, у разі якщо у відомостях Державного земельного кадастру відсутній код Класифікації видів цільового призначення земель для земельної ділянки, коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), застосовується із значенням 2,0.
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що при визначенні нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка перебуває у користуванні позивача, відповідач правильно застосував коефіцієнт функціонального використання (Кф) у розмірі 2,0, оскільки за встановлених судами обставин, у відомостях Державного земельного кадастру відсутній код Класифікації видів цільового призначення земель щодо цієї земельної ділянки із кадастровим номером №5622610100:00:005:0078.
Щодо висновків Верховного Суду про неможливість втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, до яких Судом віднесено оформлення Витягу та його змістовне наповнення, слід зазначити, що в даному випадку має місце здійснення судового контролю за діяльністю суб'єкта владних повноважень, а не втручання в його дискреційні повноваження.
Крім того, слід звернути увагу, що дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Натомість, видача Витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки не передбачає можливість вибору суб'єктом владних повноважень на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, оскільки є єдиним законодавчо закріпленим варіантом поведінки відповідача при оформленні даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки. Визначення у Витязі коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) є обов'язковим і розмір цього коефіцієнту має відповідати Порядку №489, а тому перевірка правильності визначення відповідачем такого коефіцієнту не є втручанням в його дискреційні повноваження.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції з 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Частиною другою цієї статті на суд покладено обов'язок у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевірити, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Отже, обсяг і зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з діями Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо застосування у Витязі з нормативної грошової оцінки земельної ділянки може бути об'єктом судового розгляду, проте, враховуючи вищенаведені висновки, дії відповідача відповідають вищенаведеним критеріям правомірності, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню саме з цих мотивів.
Тому вважаю, що висновок про те, що позивач обрав неналежний спосіб захисту порушеного права, оскільки застосування у Витязі коефіцієнту не впливає на обсяг прав і обов'язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки земель, є помилковим. Унеможливлення сторонами оспорення Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, який є підставою для визначення розміру, зокрема, плати за землю (земельного податку, орендної плати), обмежує права на судовий захист осіб, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
Верховний Суд, зазначивши, що належним способом захисту порушеного права є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки земель, не врахував, що спір між сторонами виник з приводу коефіцієнта функціонального використання, застосованого при визначенні нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки шляхом формування відповідного Витягу, а не технічної документації щодо нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, яка затверджена рішенням органу місцевого самоврядування.
За таких обставин Верховний Суд, перевіряючи справу в контексті дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, повинен був за наслідками розгляду касаційної скарги позивача рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2018 року залишити без змін.
.............................
М.М.Гімон,
Суддя Верховного Суду
