ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/19576/13-а Суддя першої інстанції: Амельохін В.В.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 березня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Бужак Н.П. та Кузьмишиної О.М.,
при секретарі - Грабовській Т.О.,
за участю:
представників позивача: - Жигуна С.С.,
- Болтенкової Г.Г.,
представник відповідача: - Вернигори М.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом Обслуговуючого кооперативу автостоянки «Дружба» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Об'єднаний кооператив по будівництву та експлуатації колективних автостоянок «Дніпровський» про визнання дій протиправними, скасування постанови,
В С Т А Н О В И Л А :
До Дніпровського районного суду міста Києва звернувся Обслуговуючий кооператив автостоянки «Дружба» з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про:
- визнання протиправними дій при проведенні позапланової перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
- визнання нечинною та скасування постанови Інспекції державного архітектурного будівельного контролю у м. Києві № 403/13 від 16.09.2013 року № 403/13 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 51615,00 грн.
Ухвалою Дніпровського районного суду міста Києва від 06.11.2013 року справу № 755/24555/13-а за адміністративним позовом Обслуговуючого кооперативу автостоянки «Дружба» до Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві про визнання дій протиправними та скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності передано на розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.03.2014 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 05.02.2015 року, позовні вимоги, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 06.02.2014 року - задоволено частково: визнано протиправною та скасовано постанову № 403/13 від 16.09.2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 13.02.2018 року допущено заміну Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.03.2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.02.2015 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено частково.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність, разом з тим із матеріалів справи вбачається, що об'єкт перевірки був збудований до проведення державної реєстрації позивача, що датується 19.06.2013 року, тобто будівельні роботи передували такій реєстрації, отже позивач фізично не міг бути замовником та/або підрядником будівництва, крім того, до позивача не можуть бути застосовані адміністративно - господарські санкції у зв'язку зі спливом строків їх накладення.
Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Обслуговуючим кооперативом автостоянки «Дружба».
За результатами перевірки відповідачем складено акт від 09.09.2013 року, згідно якого на вулиці Стальського, 29 у Дніпровському районі м. Києва будівельні роботи не проводяться, будівельники та будівельна техніка відсутні. На земельній ділянці облаштовано автостоянку, яку обслуговує Обслуговуючий кооператив «Дружба». Також, на зазначеній території знаходиться двоповерхова будівля, яка експлуатується Обслуговуючим кооперативом «Дружба» без прийняття в експлуатацію, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
09.09.2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Крім того, 09.09.2013 року відповідачем складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно якого вимагається усунути в термін до 11.11.2013 року порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законом порядку.
16.09.2013 року відповідачем прийнято оскаржувану постанову № 403/13, якою до позивача, за порушення абзацу 3 пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», застосовано штраф в сумі 51 615 грн.
Вважаючи дії відповідача щодо проведення перевірки неправомірними, а постанову про застосування штрафу протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів наголошує, щ опри вирішенні по суті даної адміністративної справи судом враховуються висновки та застереження, викладені у постанові Верховного Суду від 13.02.2018 року.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 (далі - Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно із пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Однією з підстав для проведення позапланової перевірки є вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю у своїй діяльності взаємодіє з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, а також з органами державної статистики, Національної поліції, прокуратури та іншими правоохоронними і контролюючими органами (частина четверта статті 41 Закону № 3038-VI, пункт 10 Порядку № 553).
Судом першої інстанції вірно встановлено, що підставою для проведення перевірки позивача була вимога Дніпровського РУ ГУ МВС України в м. Києві від 02.09.2013 року № 48/СВ-2466, у зв'язку з чим перевірка проведена контролюючим органом на підставі та в межах норм чинного законодавства.
За результатами проведеної перевірки встановлено, що позивачем експлуатується двоповерхова будівля, яка не введена в експлуатацію. При цьому, відповідач посилається на частину восьму статті 39 Закону № 3038-VI, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Також, відповідачем зазначено, що відповідальність за вказане порушення передбачена абзацом 3 пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 р. № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), згідно із яким суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
Варто наголосити, що відповідно до положень вказаної вище статті Закону № 208/94-ВР суб'єктом правопорушення є замовники будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.
Правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами (частина перша статті 1 Закону № 208/94-ВР).
У відповідності до частини другої статті 4 Закону № 3038-VI суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна рада АР Крим, Рада міністрів АР Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Таким чином, наведені положення статей вказують на те, що відповідальність може бути покладена на осіб як на суб'єктів містобудування за порушення вимог будівельними норм, державних стандартів і правил, в разі здійснення ними діяльності, що пов'язана з містобудуванням, будівництвом або будівельними матеріалами.
В якості додатка до адміністративного позову Обслуговуючим кооперативом автостоянка «Дружба» було долучено технічний паспорт (копію) на нежитловий будинок № 29 в місті Києві по вулиці Стальського Сулеймана.
Зазначений паспорт виготовлений 03.12.2009 року та містить відомості стосовно років будівництва об'єкту, а саме: основна будівля літ. «А» - 2000 рік будівництва, основна будівля літ. «Б» - 1980 рік будівництва, частина основної прибудови літ. «Б» - 2003 рік будівництва.
Натомість, згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців від 25.06.2013 року серії АБ № 786669, запис про проведення державної реєстрації позивача датується 19.06.2013 року, тобто будівельні роботи передували такій реєстрації, отже позивач фізично не міг бути замовником та/або підрядником будівництва.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідно до норм чинного законодавства та встановлених вище фактів, у відповідача були відсутні підстави для притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI, оскільки позивач не є суб'єктом вказаного правопорушення.
Відповідно до абзацу 1 частини другої статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Частиною восьмою статті 39 Закону № 3038-VI визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.
Пунктом 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.
Так, відповідно до змісту абзацу 3 пункту 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
Верховний Суд, направляючи дану справу на новий судовий розгляд, зауважив, що з'ясуванню підлягає питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництва відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.
Стаття 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних (часових) застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.
З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).
19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.
Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У своєму рішенні від 09.02.1999 р. № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення пункту 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.
Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.
Частиною восьмою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.
Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04.03.2014 року у справі № 21-433а13.
Як вбачається з матеріалів справи, будівельні роботи в місті Києві по вулиці Стальського Сулеймана були проведені у 1980, 2000 та 2003 роках.
Отже, на час закінчення будівництва та початку використання об'єкту закон, на підставі якого на позивача накладено штраф (Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року), не діяв, що виключає можливість притягнення позивача до відповідальності на підставі цього закону.
Щодо спливу строків накладення адміністративно-господарський санкцій, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до статті 250 Господарського кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.
Дія цієї статті не поширюється на штрафні санкції, розмір і порядок стягнення яких визначені Податковим кодексом України та іншими законами, контроль за дотриманням яких покладено на органи доходів і зборів.
Разом з тим, частиною одинадцятою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що штраф може бути накладено на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
З наведеної норми закону вбачається, що вона містить два присічних строки накладення на суб'єктів містобудування штрафу:
1) шість місяців з дня виявлення порушення, який дотримано органом державного архітектурно-будівельного контролю, приймаючи спірну постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.09.2013 р. № 403/13;
2) три роки з дня вчинення суб'єктом містобудування порушення, який не дотримано органом державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки з урахуванням початку експлуатації об'єкта будівництва за адресою: м. Київ, вул. Стальського Сулеймана, 29 (1980, 2000 та 2003 роки), вказаний строк сплинув 1983 року, 2003 року та 2006 року, що, в свою чергу, є також самостійною підставою для скасування рішення Інспекції, прийнятого за наслідками проведення позапланової перевірки.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків, викладених в рішенні суду першої інстанції, позаяк, містять лише опис загальних норм права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року - без змін.
Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко
Суддя : Н.П.Бужак
О.М.Кузьмишина
Повний текст виготовлено 05 березня 2019 року.
