ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
у справі № 510/1286/16-а (провадження № 11-345апп19)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В.В., Золотнікова О.С., Ситнік О.М.
у справі за позовом ОСОБА_1 до Ізмаїльського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Одеської області (яке є правонаступником управління Пенсійного фонду України у Ренійському районі Одеської області; далі - управління ПФУ) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила: визнати неправомірними дії управління ПФУ щодо неврахування для обчислення пенсії сум індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат; зобов`язати управління ПФУ здійснити перерахунок пенсії як державному службовцю з дати її призначення - 17 липня 2009 року на виконання статті 37 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу», з урахуванням середньомісячної суми індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат за 24 календарних місяці.
Ренійський районний суд Одеської області постановою від 23 січня 2017 року позов задовольнив.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 квітня 2017 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Управління ПФУ не погодилося з рішеннями судів першої й апеляційної інстанцій і звернулося із касаційною скаргою про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Крім іншого, відповідач у скарзі зазначає, що адміністративний позов у цій справі подано після закінчення шестимісячного строку, установленого законом для його подання.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 2 квітня 2019 року на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_1 до управління ПФУ про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає, що порушені у цій справі питання свідчать про наявність виключної правової проблеми, оскільки вони не можуть бути вирішені відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права, тому є необхідність відступити від викладеного в рішеннях Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист; є кількісні критерії виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах; є якісні критерії наявності виключної правової проблеми (немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі є правові висновки суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному); невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, зокрема необхідність застосування аналогії закону чи права; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому.
Так, цей суд вважає, що виняткова проблема полягає у необхідності формування відповідних правових позицій, для чого потрібно надати відповіді на наведені нижче питання:
1. Чи можуть суди застосовувати у спорах стосовно соціального захисту (для обмеження розміру належних особі сум соціальних виплат) шестимісячні строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС (стаття 99 у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та стаття 122 цього Кодексу в редакції, що є чинною на сьогодні), якщо предметом спору є неотримання особою регулярних (щомісячних тощо) соціальних виплат, які суб`єкт владних повноважень з власної вини не виплачував фізичній особі або виплачував у неповному розмірі?
2. Чи можуть суди застосовувати строки звернення до суду, передбачені процесуальним законом - КАС (стаття 99 у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та статті 122 цього Кодексу в редакції, що є чинною на сьогодні), для фактичного встановлення строкових меж триваючого правопорушення у сфері реалізації соціальних прав та відповідно обмеження цим строком доступу особи до суду?
3. Чи може бути факт нездійснення перевірки особою, якій державою призначено пенсію або інші постійні соціальні виплати, правильності нарахування уповноваженими суб`єктами владних повноважень конкретних сум таких виплат або невчасне звернення з відповідним позовом до адміністративного суду підставою для судового захисту її прав лише у межах останніх шести місяців, що передують даті звернення до суду?
4. Чи можуть суди не застосовувати відповідний процесуальний строк, а відповідно до частини шостої статті 7 КАС використовувати як аналогію закону до всіх зазначених вище спорів положення частини другої статті 87 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1788-ХІІ «Про пенсійне забезпечення» (далі - Закон № 1788-ХІІ); статті 46 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-ІV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-ІV) та статей 51, 55 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-ХІІ), у яких міститься норма, згідно з якою нараховані (первинно встановлені за відповідною заявою фізичної особи) суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком?
Суд також зазначив про відсутність з цього питання однозначної практики Верховного Суду України та Верховного Суду.
З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 червня 2019 року прийняла до розгляду справу за позовом ОСОБА_1 до управління ПФУ про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, дійшовши висновку, що аргументи, викладені в касаційній скарзі, аналіз судових рішень у цій справі та у справах з подібними правовідносинами, а також мотиви, наведені Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, дають підстави для висновку про обґрунтованість передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося з огляду на таке.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» повторно наголосив на тому, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, і, як зазначено Європейською комісією з прав людиниу рішенні у справі «Занд проти Австрії» (доповідь від 12 жовтня 1978 року), термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з ... питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів ...».
Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
На нашу думку, згідно із частиною п`ятою статті 346 КАС відсутні підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.
Так, підстава для передачі касаційним судом справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, визначена частиною п`ятою статті 346 КАС, передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Лише за наявності таких умов справа може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Згідно із частиною першою статті 347 КАС питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Мотивація колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо наявності виключної правової проблеми у цій справі фактично зводиться до питаннязастосування строків звернення до суду у спірних правовідносинах.
Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що правильність тлумачення норм права, на які посилаються суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі, є необхідною умовою для формування єдиної правозастосовчої практики.
Водночас варто зазначити, що предметом розгляду у цій справі є дії суб`єкта владних повноважень щодо невключення до складу заробітної плати державного службовця ОСОБА_1 та неврахування при обчисленні розміру пенсії сум виплат, з яких було фактично нараховані та сплачені страхові внески.
Судом касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 КАС є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закону України від 2 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» діє, зокрема, Касаційний адміністративний суд. Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.
Питання щодо застосування строків звернення до суду та можливості застосування статті 87 Закону № 1788-ХІІ, статті 46 Закону № 1058-ІV та статей 51, 55 Закону № № 2262-ХІІ і, навпаки,незастосування норми статті 122 КАС (статті 99 КАС у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) вирішується касаційним судом під час розгляду касаційної скарги відповідно до його повноважень.
Необхідно також зазначити, що застосування строку звернення до адміністративного суду передує вирішенню спору по суті. У зв`язку з цим не можна спочатку вирішити спір і в разі задоволення позову не застосовувати строки, а в разі відмови у задоволенні позову - застосовувати їх.
Отже, на вирішення Великої Палати Верховного Суду поставлено питання про можливість застосування норм права, яке може бути вирішено Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом.
Таким чином, вважаємо, що наведене в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 квітня 2019 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстави для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 510/1286/16-а, яку Велика Палата Верховного Суду помилково, на нашу думку, прийняла до свого провадження.
Виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що така проблема наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
За якісним критерієм про виключність правової проблеми свідчать такі обставини: 1) касаційна скарга мотивована тим, що суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; 2) норми матеріального права були застосовані судами нижчих інстанцій так, що постає питання дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між інтересами сторін у справі.
Оскільки ця справа також не відповідає кількісному і якісному критеріям наявності у ній виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, то на нашу думку, не вбачається у наведеному обґрунтуванні Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду підстав для прийняття до свого розгляду справи за позовом ОСОБА_1 до управління ПФУ про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Крім того, необхідно зазначити, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, обґрунтовуючи передачу справи до Великої Палати, у тексті ухвали вказує на необхідність відступити від викладеного в рішеннях Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист.
Разом з тим наведені для прикладу судові рішення Верховного Суду України щодо застосування строків зумовлені різними фактичними обставинами, які були встановлені під час розгляду справ. Також необхідно наголосити, що і колегія суддів Касаційного адміністративного суду у своєму рішенні констатує відсутність однозначної практики Верховного Суду України в аналогічних справах.
Тому, на нашу думку, хоч в ухвалі про передачу справи до Великої Палати Верховного Суду і зазначається про певну подібність правовідносин у справі, що розглядається, із правовідносинами, викладеними у судових рішеннях Верховного Суду України, але не висловлюється позиція щодо відступу від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
На наш погляд, саме Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду повинен ухвалити одне з кінцевих рішень по суті заявлених вимог, а не передавати справу до Великої Палати Верховного Суду.
Отже, відповідно до частини шостої статті 347 КАС у зв`язку з відсутністю підстав для прийняття справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду вона підлягає поверненню відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
В.В. Британчук
О.С. Золотніков
О.М. Ситнік
