ПОСТАНОВА
Іменем України
15 січня 2020 року
Київ
справа №712/14245/15-а
адміністративне провадження №К/9901/10605/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н. В.,
секретар судового засідання - Мовчан А.В.
за участю:
позивача- ОСОБА_1
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1
на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 12 серпня 2016 року (головуючий суддя - Євтушенко П.М.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Мамчур Я.С., судді - Желтобрюх І.Л., Файдюк В.В.)
у справі № 712/14245/15-а
за позовом Начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1
до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича, Першого заступника міського голови Хвиль Тараса Васильовича,
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2015 року Начальник відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Соснівського районного суду м. Черкаси з адміністративним позовом до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича (далі - відповідач 1, Бондаренка А.В. ), Першого заступника міського голови Хвиль Тараса Васильовича (далі - відповідач 2, Хвиль Т.В .), в якому просив:
визнати дії першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Хвиля Т.В. щодо видання розпорядження "Про притягнення його до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 - протиправними;
визнати протиправним та скасувати розпорядження розпорядження міського голови від 07.10.2015 року № 302-р(к) «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 »;
зобов`язати міського голову Бондаренка А. В. оприлюднити на офіційному веб-сайті Черкаської міської ради в рубриці "Оголошення" інформацію наступного змісту, що має розміщуватися на цьому веб-сайті не менше 30 календарних днів: "Рішенням суду Іменем України визнано протиправним та скасовано розпорядження міського голови від 07. 10. 2015 № 302-р(к) "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ", що було видано за підписом першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Хвиля Т. В.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 12 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року, в задоволенні адміністративного позову начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича, Першого заступника міського голови Хвиль Тараса Васильовича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, - відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване розпорядження міського голови від 07.10.2015 № 302-р(к) є правомірним, оскільки його прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені нормами чинного законодавства. Також судом першої інстанції посилання позивача на те, що він не повинен був надавати відповідь на доручення визнано безпідставними, так як це входить в функції відділу який він очолює, а відповідь викладена на дорученні від 09. 09. 2015 є довільним трактуванням діючого законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
21 листопада 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 12 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені рішення судів та постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій, при вирішенні даної справи, не досліджено який саме проступок було вчинено позивачем, обставини, за яких це відбувалося, а також яку шкоду заподіяно даним проступком. Скаржник зауважує, що суди попередніх інстанцій, встановлюючи, що надання інформації щодо табелів обліку робочого часу входить до функції відділу, який він очолює, не витребували, при цьому, посадову інструкцію позивача. Таким чином визначення функцій відділу судами відбулося без дослідження підтверджуючих на це документів. Також судами проігноровано факт відсутності повноважень у секретаря міської ради щодо надання доручень начальнику відділу кадрової роботи як керівнику одного із структурних підрозділів одного з виконавчих органів ради, а саме - департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради. Позивачем надано докази у вигляді розпорядження міського голови від 09.12.2014 № 296-р та від 07.10.2014 № 235-р, зі змісту яких вбачається підпорядкованість відділу, очолюваного позивачем, виключно міському голові. Також скаржник посилається на порушення судами норм процесуального права, в частині покладення обов`язку доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності на відповідача. Крім того, позивач зазначає про порушення судами норм матеріального права, зокрема застосуванню до спірних правовідносин норм Закону України «Про державну службу», в той час, як на ОСОБА_1 , як посадову особу органу місцевого самоврядування, поширюються приписи Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Незрозумілим також є використання судами попередніх інстанцій положень Постанови Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», оскільки матеріали службового розслідування не були надані до судів та не були предметом дослідження у вказаних спірних правовідносинах.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Відповідачем заперечення чи відзиву на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2019 року зазначену касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працює на посаді начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради з 16 липня 2013 року та є посадовою особою місцевого самоврядування 7 рангу.
09 вересня 2015 року до відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради надійшло доручення секретаря міської ради Радуцького О. Р.
На виконання вказаного доручення, 09.09.2015 відділом кадрової роботи, за підписом начальника ОСОБА_1, було надано інформацію Радуцькому О.Р. , як посадовій особі місцевого самоврядування, щодо необхідності неухильного дотримання чинного законодавства в частині використання своїх повноважень та прав всіма посадовими особами місцевого самоврядування.
Також, 09.09.2015 першим заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Хвилем Т. В. було дано доручення повністю аналогічне дорученню секретаря міської ради Радуцького О.Р. від 09.09.2015. Дане доручення було виконано в повній мірі у вказаний термін - 10.09.2015 .
11.09.2015до відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради надійшло доручення першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Хвиля Т.В., яким зобов`язано ОСОБА_1 надати пояснення до службової записки Радуцького О.Р. від 09.09.2016 року № 11466-01-13 строком до 11.00 цього ж дня.
На виконання вказаного доручення, позивачем 11.09.2015 підготовлено інформацію «Про службову записку секретаря міської ради Радуцького О. Р .»
В подальшому, Розпорядженням міського голови від 07.10.2015 року № 302-р(к) "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ", за підписом першого заступника міського голови Хвиля Т. В., який станом на дату видання розпорядження виконував обов`язки міського голови (з питань діяльності виконавчих органів ради), ОСОБА_1 оголошено догану та знято надбавку за високі досягнення у праці в розмірі 100 відсотків до посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг посадової особи місцевого самоврядування. Догану було оголошено «за невиконання службових обов`язків, яке виразилося у свідомому та грубому ігноруванні письмового доручення секретаря міської ради Радуцького О.P. від 09. 09. 2015».
Вказані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з даним позовом. Позовні вимоги мотивовані тим, що надання доручення секретарем міської ради Радуцьким О.Р. з питань, що не належить до його повноважень, є незаконним, при тому, що це доручення було дано посадовій особі місцевого самоврядування, яка не підпорядкована секретарю міської ради. Крім того, позивачем, на виконання статті 44 Закону України "Про запобігання корупції", було повідомлено в письмовій формі керівника органу (Хвиля Т.В.) про отримання для виконання доручення, що вважає незаконним. Так, на думку позивача, він як посадова особа місцевого самоврядування не мав права виконувати доручення секретаря міської ради Радуцького О.Р. від 09.09.2015, оскільки підпорядковується міському голові.
В судовому засіданні судом першої інстанції встановлено, що табель обліку робочого часу керівництва виконавчого комітету Черкаської міської ради веде відділ кадрової роботи на чолі з позивачем.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
П. 1 ч.1 ст. 147 КЗпП України передбачено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Згідно з ч. 1 ст. 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.
Стаття 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції до 15.12.2017: Судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Пункти 1-3 частини 1 статті 161 КАС України в редакції до 15.12.2017 :Під час прийняття постанови суд вирішує:
1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження;
3) яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин
Пункт 3 частини 1 статті 163 КАС України в редакції до 15.12.2017 :Постанова складається з: мотивувальної частини із зазначенням:
встановлених судом обставин із посиланням на докази, а також мотивів неврахування окремих доказів;
мотивів, з яких суд виходив при прийнятті постанови, і положення закону, яким він керувався
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Суд касаційної інстанції (далі - Суд) наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Суд вважає за доцільне підкреслити, що визначальними критеріями для визнання судового рішення законним і обґрунтованим, в розумінні процесуального законодавства, є ухвалення його відповідно до норм матеріального права, при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Важливість належного обґрунтування судами своїх рішень відображається і в практиці Європейського суду з прав людини. Так, зокрема у справі «Суомінен проти Фінляндії» від 01.07.2003, заява № 37801/97, ЄСПЛ вказав, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язання виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоячою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» від 27.09.2001, заява № 49684/99).
Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку про те, що розпорядження відповідача міського голови від 07.10.2015 № 302-р(к) є правомірним, оскільки його прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені нормами чинного законодавства, водночас не навели мотивів, з яких вони виходили, обмежившись, при цьому, лише переліком норм законодавства, чинних на час виникнення спірних правовідносин.
Суд зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не з`ясували в чому полягало порушення позивачем норм правових актів, не досліджено обставин вчинюваного ним проступку, а також наявність повноважень у секретаря міської ради щодо надання доручень скаржнику, тобто відносин прямого підпорядкування останнього, із детальним посиланням на досліджені правові акти.
Частиною 2 статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Крім того, Суд погоджується з доводами скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права з огляду на наступне.
Суд зауважує, що згідно преамбули Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993, приписи даного нормативно - правового акту регулюють суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.
Преамбулою Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що цей Закон регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач є посадовою особою органу місцевого самоврядування 7 рангу.
Водночас, судами попередніх інстанцій, при розгляді справи по суті, було застосовано приписи Закону України «Про державну службу», дія норм якого не поширюється на позивача, у зв`язку з обійманням ним посади начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради, що відноситься до переліку посадових осіб органів місцевого самоврядування. При цьому, спеціальним нормативно - правовим актом по відношенню до позивача буде Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
До того ж, судами попередніх інстанцій застосовано норми Постанови Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» без наведення належного обґрунтування щодо порушення відповідачем приписів даного акту, а також без встановлення наявності чи відсутності проведення процедури службового розслідування.
Згідно частини 3 статті 51 КАС України, неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з`ясування і встановлення обставин у справ, а також судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права.
При цьому, Суд зазначає, що на момент розгляду касаційної скарги в суді касаційної інстанції, у зв`язку із внесеними змінами у процесуальне законодавство (статті 19-20 КАС України в чинній редакції), судом першої інстанції в даній справі є Черкаський окружний адміністративний суд
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 352, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу начальника відділу кадрової роботи департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 12 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду .
Повний текст постанови виготовлено 16.01.2020
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Головуючий суддя Н.А. Данилевич
Судді В. М. Бевзенко
Н. В. Шевцова
