Правова позиція
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
згідно з Постановою
від 03 липня 2026 року
у справі № 420/3078/25
Адміністративна юрисдикція
Щодо можливості окремого оскарження в порядку адміністративного судочинства довідки, складеної НАЗК за результатами повної перевірки декларації суб'єкта декларування
ФАБУЛА СПРАВИ
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати пункт 1, підпункт 2.3 пункту 2, підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1, депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправним та скасувати розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправними та скасувати розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1, депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- зобов'язати НАЗК відобразити на вебсайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1, депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
Рішенням окружного адміністративного суду позов задоволено повністю.
Постановою апеляційного адміністративного суду рішення окружного адміністративного суду скасовано. Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до НАЗК про визнання протиправними та скасування пунктів рішення, зобов`язання вчинити певні дії, закрито відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
ОЦІНКА СУДУ
Довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, є результатом реалізації контрольних функцій цього органу в сфері запобігання корупції. Її складення завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб'єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Вона містить висновки щодо обставин, встановлених під час перевірки, та висновки щодо дотримання конкретним суб'єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
Довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, складається суб'єктом владних повноважень на виконання покладених на нього законом владних управлінських функцій, стосується конкретного суб'єкта декларування, містить індивідуалізовані висновки, які стосуються прав, свобод та охоронюваних законом інтересів суб'єкта декларування, має визначений строк, її вичерпується виконанням. Таким чином, зазначена довідка відповідає ознакам акта, визначеним пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України.
Законодавець розмежовує довідку про результати повної перевірки декларації та документи, які можуть складатися у зв`язку з виявленням в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення. Довідка оформлює результати здійснення заходу фінансового контролю та містить висновки НАЗК щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Протокол про адміністративне правопорушення та обґрунтований висновок складаються для реалізації інших повноважень НАЗК, пов`язаних із реагуванням на виявлені ознаки правопорушень та ініціюванням процедур притягнення особи до юридичної відповідальності.
Відображення у довідці висновків про наявність ознак адміністративного чи кримінального правопорушення є лише одним із результатів оцінки обставин, встановлених під час перевірки, та не визначає юридичної природи цього акта. Такі висновки самі по собі не надають особі процесуального статусу, який виникає у зв`язку зі складенням протоколу про адміністративне правопорушення або направленням обґрунтованого висновку до уповноважених органів.
Інакше кажучи, незалежно від змісту встановлених за результатами перевірки обставин довідка залишається актом, прийнятим у межах реалізації НАЗК владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю щодо перевірки достовірності, повноти та своєчасності подання відомостей у декларації.
Не змінює правової природи довідки і подальше використання викладених у ній висновків для вжиття заходів, спрямованих на притягнення особи до юридичної відповідальності. Правова природа акта визначається характером повноважень, у межах яких його прийнято, метою ухвалення такого акта та змістом правовідносин, у яких він виник. Сам по собі факт використання цього акта іншими суб`єктами владних повноважень в межах інших процедур не трансформує його юридичної сутності.
Використання довідки як одного з джерел інформації під час складення протоколу про адміністративне правопорушення, підготовки обґрунтованого висновку чи здійснення інших передбачених законом заходів реагування свідчить лише про можливість врахування викладених у ній відомостей у межах інших самостійних процедур, правова природа яких є відмінною від правовідносин, у межах яких було складено таку довідку.
Законодавче застереження про те, що рішення НАЗК, прийняті за результатами перевірки декларацій, не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, лише підкреслює самостійність відповідних правовідносин та результатів їхньої реалізації. Початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК.
Відкриття кримінального провадження, складення протоколу про адміністративне правопорушення або вчинення інших дій, спрямованих на реалізацію механізмів юридичної відповідальності, не усуває юридичних наслідків довідки та не припиняє правового зв`язку між НАЗК і суб'єктом декларування щодо законності її складення.
Законодавство не встановлює спеціального порядку судового оскарження довідки про результати повної перевірки декларації або викладених у ній висновків.
Навіть, якщо в межах кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення судом надається оцінка відомостям, викладеним у довідці НАЗК, така оцінка здійснюється не як перевірка законності самої довідки та не як форма контролю за дотриманням НАЗК вимог законодавства під час проведення повної перевірки декларації, а як оцінка доказової інформації для цілей вирішення питання про юридичну відповідальність особи.
Факт порушення кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення не може бути підставою для обмеження права особи на самостійне оскарження довідки про результати повної перевірки декларації. Така довідка має самостійне юридичне значення, породжує безпосередні правові наслідки та продовжує впливати на права й законні інтереси суб'єкта декларування.
ВИСНОВКИ: складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації суб'єкта декларування довідка є результатом реалізації публічно-владних управлінських функцій у сфері антикорупційного контролю та має ознаки індивідуального акта, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України. Така довідка безпосередньо впливає на права, свободи, інтереси й обов`язки суб`єкта декларування, зокрема покладає обов`язок подати виправлену декларацію, створює репутаційні наслідки, може впливати на проходження публічної служби, кадрові рішення та ініціювати подальші форми юридичної відповідальності.
Отже, з огляду на її правову природу як індивідуального акта суб'єкта владних повноважень та відсутність спеціального порядку судового контролю за законністю дій НАЗК при здійсненні повної перевірки декларації, така довідка може бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства на предмет її відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.
Сам факт наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов'язаних з результатами проведеної НАЗК повної перевірки декларації особи та складання довідки НАЗК, не змінює правової природи такої довідки і не позбавляє її статусу індивідуального акта суб'єкта владних повноважень, та, з урахуванням частини вимог пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, зобов`язує адміністративні суди здійснювати контроль за законністю адміністративних актів НАЗК.
Межами розгляду справи у адміністративному суді є з'ясування того, чи були дії (рішення) НАЗК правомірними у реалізації владних управлінських функцій та чи відповідає довідка за результатами повної перевірки декларації суб'єкта декларування критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності та процедурної справедливості в аспекті критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України. Саме тому конкуренція судових юрисдикцій у такому випадку - відсутня, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.
КЛЮЧОВІ СЛОВА: спори з НАЗК, корупційні правопорушення, порядок перевірки декларації
