у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бауліна Юрія Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Маркуш Марії Андріївни,
Мачужак Ярослави Василівни,
Нікітіна Юрія Івановича,
Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,
Стецюка Петра Богдановича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича - доповідача,
за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Пилипенка Володимира Пилиповича, Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України Німченка Василя Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року № 279-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., № 25, ст. 241), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., № 37-38, ст. 189) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 54 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.
Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І., пояснення Пилипенка В.П., Ставнійчук М.І., Селіванова А.О., Німченка В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.
У конституційному поданні зазначено, що підставою для звернення є практична необхідність у роз'ясненні та офіційній інтерпретації вказаних положень Закону і Кодексу щодо визначення кола суб'єктів, яким належить право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України, оскільки на розгляд позачергової сесії Верховної Ради України 31 липня 2008 року було подано три таких законопроекти - Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 3019 від 28 липня 2008 року), Президентом України (реєстр. № 3019-1 від 29 липня 2008 року), народним депутатом України Пеклушенком О.М. (реєстр. № 3019-2 від 30 липня 2008 року).
У зв'язку з цим народні депутати України просять дати роз'яснення з таких питань:
- чи можна розуміти зазначені положення Закону і Кодексу так, що єдиним суб'єктом права законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України є Кабінет Міністрів України;
- чи може Президент України та/або народний депутат України подавати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до закону про Державний бюджет України.
Автори клопотання вважають, що Кабінет Міністрів України є єдиним суб'єктом права законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України. Обґрунтовуючи таку позицію, народні депутати України посилаються на положення пунктів 6, 10 статті 116 Конституції України, статей 52, 53, 54 Кодексу, абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону.
2. Свої позиції стосовно викладених у конституційному поданні питань висловили Президент України, Кабінет Міністрів України, Голова Верховної Ради України, науковці Центру політико-правових реформ.
3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.
3.1. У частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права вказаних суб'єктів. Разом з тим в інших нормах Конституції України встановлюється вичерпний перелік законопроектів, які можуть подавати до Верховної Ради України лише окремі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені у частині першій статті 93 Конституції України. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України), законопроект про внесення змін до Конституції України можуть подавати Президент України або не менш як третина чи дві третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154, частина перша статті 156 Конституції України).
3.2. Конституція України встановлює загальні положення бюджетного процесу і визначає його учасників на окремих стадіях цього процесу.
Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (частина друга статті 96, частина перша статті 97, пункт 6 статті 116 Конституції України).
Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96 Конституції України).
Основи бюджетного процесу і регламентація його стадій унормовані також Кодексом:
- глава 6 "Складання проекту Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо реалізації його конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;
- глава 7 "Розгляд та прийняття Державного бюджету України" регламентує діяльність Верховної Ради України щодо реалізації її конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;
- глава 8 "Виконання Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо його конституційного обов'язку забезпечувати виконання Державного бюджету України;
- глава 9 "Внесення змін до закону про Державний бюджет України" регламентує цю процедуру як окрему самостійну стадію бюджетного процесу щодо коригування складових частин Державного бюджету України в період його виконання.
Кожна із зазначених стадій має відповідне конституційне підґрунтя (пункт 4 частини першої статті 85, статті 96, 97, пункт 6 статті 116 Конституції України).
3.3. Положення частини першої статті 93 Конституції України передбачають вичерпний перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи на початковій стадії законодавчого процесу - ініціювання законопроекту шляхом внесення його на розгляд Верховної Ради України.
Розроблення проекту закону є окремим видом діяльності, що передує стадії подання (внесення) законопроекту, і, таким чином, не стосується безпосередньо суб'єктів, визначених у частині першій статті 93 Конституції України.
Виходячи з цього Конституційний Суд України вважає, що розроблення проекту закону про Державний бюджет України (пункт 6 статті 116 Конституції України, частина перша статті 32 Кодексу) та його подання до Верховної Ради України (частина друга статті 96 Конституції України, частина друга статті 37 Кодексу) - це самостійні стадії бюджетного процесу.
Отже, є підстави для висновку, що положення абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону не можуть бути предметом офіційного тлумачення в аспекті положень пункту 6 статті 116 Конституції України, оскільки визначають стадію розроблення проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, а не етап їх подання до Верховної Ради України.
3.4. У положеннях глави 9 Кодексу визначено повноваження Кабінету Міністрів України на такій стадії бюджетного процесу, як внесення змін до закону про Державний бюджет України, зокрема: "Кабінет Міністрів України проводить щоквартальну оцінку відповідності прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період" (третє речення частини першої статті 52); Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення висновків про перевиконання доходної частини Державного бюджету України зобов'язаний подати Верховній Раді України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина третя статті 53); Кабінет Міністрів України у разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на квартал, за пропозицією Міністерства фінансів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 54).
Проте системний аналіз положень статей 52, 53, 54 Кодексу підтверджує, що ці норми не передбачають виключного права законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України. Зазначені повноваження Кабінету Міністрів України не обмежують права інших суб'єктів, передбачених у статті 93 Конституції України, подавати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до закону про Державний бюджет України.
Цей висновок узгоджується з позицією, викладеною в рішеннях Конституційного Суду України від 28 березня 2001 року № 2-рп/2001 (пункт 2 мотивувальної частини), від 17 травня 2001 року № 5-рп/2001 (пункт 1 резолютивної частини) щодо офіційного тлумачення відповідних положень статті 93 Конституції України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 63, 67, 69, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України
1. Положення частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України.
Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.
2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
{Окрема думка судді Бринцева В.Д. стосовно Рішення}
{Окрема думка судді Маркуш М.А. стосовно Рішення}
