судді Конституційного Суду України Євграфова П.Б. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (справа про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради)
1. З Рішенням Конституційного Суду України у справі про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради (далі - Рішення) не можна погодитися.
У пункті 1 резолютивної частини Рішення вказано: «Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини другої статті 12 Закону України „Про місцеві державні адміністрації“ від 9 квітня 1999 року № 586-XIV, за яким голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть „мати інший представницький мандат“». Це означає, що Рішенням скасовано встановлену зазначеним Законом заборону посадовим особам місцевої державної адміністрації бути народним депутатом України, депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, сільським, селищним, міським головою.
Проте в Рішенні такий висновок не аргументовано. Джерелом доказовості мали б бути конкретні положення Конституції України. Не викликає будь-якого сумніву, що «закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй» (частина друга статті 8 Конституції України), оскільки цей припис Основного Закону України сформульований і діє як принцип, на підставі якого визначається правова політика держави, органів її влади та органів місцевого самоврядування.
Конституція України, як відомо, вимогу несумісності представницького мандата встановлює для народних депутатів України (частина друга статті 78), Президента України (частина четверта статті 103); не можуть також мати представницький мандат професійні судді (частина друга статті 127). Однак, на мою думку, з цього не випливає, що оскільки Конституція України прямо не встановила заборону головам місцевих державних адміністрацій, їх заступникам, керівникам управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій (посадовим особам виконавчої влади) одночасно бути депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, то положення частини другої статті 12 Закону є таким, що суперечать Конституції України, а тому має визнаватися неконституційним. Це стосується й інших положень законів чи нормативно-правових актів, що перевіряються на предмет їх конституційності, але не передбачені Конституцією України.
Єдиним «аргументом» визнання зазначеного положення статті 12 Закону «Про місцеві державні адміністрації» таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним), стало Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року № 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад), згідно з яким «Конституція України містить вичерпний перелік тих осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності». І далі: «На конституційному рівні дія принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності не поширюється на депутатів рад». Проте існує припис Конституції України, відповідно до якого вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом (частина третя статті 78). Зокрема, обмежується законом підприємницька діяльність депутатів (частина друга статті 42 Конституції України).
Таким чином, з наведеного можна дійти висновку, що Основний Закон України встановлює вичерпний перелік несумісності депутатського мандата лише для Президента України, народних депутатів України і професійних суддів. У решті випадків виходячи з Конституції України це визначається відповідними законами держави. В даному випадку це встановлено Законом України «Про місцеві державні адміністрації»: голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат (частина друга статті 12). На моє переконання, це положення Закону повністю відповідає Конституції України (є конституційним).
Конституційний Суд України мав врахувати, що ключовим моментом у цій справі є вирішення питання щодо поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата органу місцевого самоврядування.
2. У Конституції України досить чітко сказано, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7). Насамперед це полягає в тому, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (частина перша статті 140).
Системний аналіз положень розділу XI «Місцеве самоврядування» Конституції України дає підстави для висновку про відсутність жодних аргументів для визнання неконституційним положення частини другої статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Навпаки, визнання оспорюваного положення призведе до зруйнування місцевого самоврядування, зведе нанівець роль територіальної громади (частина перша статті 140 Конституції України) та її органів - сільських, селищних, міських рад та їх виконкомів (частина третя статті 140 Конституції України). Система місцевого самоврядування також включає районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина четверта статті 140 Конституції України, частина перша статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Зміцненню правового статусу й авторитету органів місцевого самоврядування слугує і те, що за Конституцією України «обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь» (частина дев’ята статті 118); якщо таку недовіру «висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації» (частина десята статті 118). Надання Рішенням права посадовим особам місцевих державних адміністрацій мати мандат представницького органу місцевого самоврядування створює юридичні підстави для їх фактичного втручання в діяльність органів місцевого самоврядування і спричиняє одержавлення останніх.
У жодному приписі Основного Закону як розділу XI «Місцеве самоврядування», так і розділу VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» не згадується про можливість (умови) поєднання (чи заборону) посади в місцевій державній адміністрації з представницьким мандатом органу місцевого самоврядування. І це невипадково, оскільки Європейська хартія місцевого самоврядування, закріплюючи умови здійснення повноважень на місцевому рівні, встановлює, зокрема, що «статус місцевих виборних осіб має забезпечувати вільне здійснення їх повноважень» (частина перша статті 7), а також, що «функції і діяльність, несумісні з мандатом місцевої виборної особи, можуть бути встановлені тільки законом або основоположними правовими принципами» (частина третя статті 7). Отже, і з цього погляду Рішення суперечить зазначеним положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування.
Аналіз положень Конституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» свідчить, що Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні повноважна була ухвалити частину другу статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з якою «голови державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат...».
