Єдиний державний реєстр судових рішень
МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
про повернення позовної заяви
29 серпня 2023 р. № 400/10642/23 м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Гордієнко Т. О., розглянувши позовну заяву
за адміністративним позовомЗаступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, вул. Нікольська, 73, м. Миколаїв, 54001,
в інтересах держави в особі:Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), Лінія 12, 6 ст. Люстдорфської дороги, 22, м. Одеса, Одеська область, 65114
до відповідача:Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001,
треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:Виконавчий комітет Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, вул. Ад. Макарова, 7, м. Миколаїв, 54030, Комунальне підприємство "Миколаївкомунтранс", вул. Кузнецька, 199, м. Миколаїв, 54034,
про:визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,ВСТАНОВИВ:
Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до суду із позовом до Миколаївської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача виконавчий комітет Миколаївської міської ради, Департамент житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, комунальне підприємство "Миколаївкомунтранс" про визнання протиправною бездіяльність, що полягає у невиконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради № 56/66 від 20.12.2019 в частині невжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ; зобов`язання вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
У позовній заяві зазначено, що звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено бездіяльністю Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Ключовим питання у цій справі є наявність або відсутність уЗаступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Миколаївської міської ради.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - «Закон України «Про прокуратуру»») визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
Своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Окружної прокуратури м. Миколаєва обґрунтовує бездіяльністю Державної екологічної інспекції щодо зобов`язання Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області). Але, з огляду на її бездіяльність, інтереси держави нею не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.
З огляду на зазначене, суд зазначає про таке.
У позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (миколаївська та Одеська області) як позивача у цій справі прокурор подав позов.
У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділена Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою КМУ від 19.04.2017 року № 275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до ст. 20 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, належать:
а) забезпечення формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів;
в) організація моніторингу навколишнього природного середовища, створення і забезпечення роботи мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації, положення про яку затверджується Кабінетом Міністрів України;
г) затвердження нормативів, правил щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища від забруднення та інших шкідливих впливів;
е) одержання безоплатно від центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;
і) керівництво заповідною справою, ведення Червоної книги України;
ї) координація роботи інших спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів;
й) здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони навколишнього природного середовища, вивчення, узагальнення і поширення міжнародного досвіду в цій галузі, організація виконання зобов`язань України відповідно до міжнародних угод з питань охорони навколишнього природного середовища;
к) встановлення порядку надання інформації про стан навколишнього природного середовища;
м) здійснення процедури попередньої обґрунтованої згоди відповідно до вимог Картахенського протоколу про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття щодо можливості транскордонного переміщення генетично модифікованих організмів, призначених для умисного введення в навколишнє природне середовище;
о) видача документів дозвільного характеру в галузі охорони навколишнього природного середовища;
п) координація і забезпечення здійснення оцінки впливу на довкілля та прийняття висновку з оцінки впливу на довкілля;
р) затвердження у межах своєї компетенції нормативно-методичних документів та здійснення методичного керівництва та методологічно-консультативного забезпечення з питань стратегічної екологічної оцінки;
с) забезпечення формування державної політики у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, виконує й інші функції, визначені законами України.
Ст. 20 Закону України "Про управління відходами" встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, належить:
1) забезпечення формування державної політики у сфері управління відходами;
2) затвердження порядку розроблення планів управління відходами підприємств, установ та організацій;
3) затвердження порядку державного обліку відходів та подання звітності;
4) затвердження правил технічної експлуатації установок із спалювання відходів та установок із сумісного спалювання відходів;
5) затвердження правил технічної експлуатації полігонів, припинення експлуатації, рекультивації та догляду за полігонами після припинення їх експлуатації;
6) затвердження форми та порядку обліку відходів;
7) затвердження порядку розроблення програми контролю та моніторингу полігону та вимог до неї;
8) укладання в передбаченому законом порядку міжнародних договорів України щодо співробітництва у сфері управління відходами та контролю за транскордонним перевезенням відходів;
9) забезпечення обміну інформацією з центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, міжнародними організаціями у сфері управління відходами.
2. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, здійснює й інші повноваження відповідно до закону.
Пп. 5 п. 4 постанови КМУ від 19.04.2017 року № 275, встановлено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань:
звертається до суду із позовом щодо:
- обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;
- визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Тобто, на основі указаного висновується, що законодавством передбачено право Держекоінспекції, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів та визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Тож, на підставі аналізу зазначених норм законодавства суд констатує, що Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Закон України "Про управління відходами" не передбачає повноважень Держекоінспекції на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
За таких умов, позовну заяву необхідно повернути прокуророві, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 03.08.2023 року у справі № 260/4120/22.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно частини 8 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Керуючись статтями 169, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У Х В А Л И В:
1. Повернути позовну заяву.
2. Копію ухвали про повернення позовної заяви разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами невідкладно надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення (підписання) суддею в порядку ст. 256 КАС України.
Апеляційна скарга на цю ухвалу може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення (складання) в порядку, визначеному ст.ст. 295-297 КАС України.
Суддя Т. О. Гордієнко
