Єдиний державний реєстр судових рішень
П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
29 листопада 2023 р.м. ОдесаСправа № 400/10642/23
Перша інстанція: суддя Гордієнко Т. О.,
повний текст судового рішення
складено 29.08.2023, м. Миколаїв
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Танасогло Т.М.,
суддів: Димерлія О.О., Крусяна А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Миколаївської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Виконавчий комітет Миколаївської міської ради, Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, Комунальне підприємство "Миколаївкомунтранс" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В :
У серпні 2023 року Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача виконавчий комітет Миколаївської міської ради, Департамент житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, комунальне підприємство "Миколаївкомунтранс" про визнання протиправною бездіяльність, що полягає у невиконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради № 56/66 від 20.12.2019 в частині невжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ; зобов`язання вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
В обґрунтування позову вказано, що за наслідками вивчення стану додержання вимог чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища та законодавства про відходи при експлуатації Полігону твердих побутових відходів м.Миколаїв Окружною прокуратурою міста Миколаєва встановлено, що у порушення ст.21 ЗУ Про відходи та ст.26 ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні Миколаївською міською радою не вживались заходи до реалізації Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, а кошти на впровадження таких заходів, як будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів та розроблення проект будівництва нового полігону ТПВ не виділялись. Як наслідок, полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення. При цьому, саме Миколаївська сільська рада наділена повноваженнями та обов`язками щодо організації збору і видалення побутових відходів, створення полігонів для їх захоронення; затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням. Зазначене, як вказував позивач, свідчить про протиправну бездіяльність Миколаївської міської ради у сфері поводження з відходами, зокрема невжиття заходів до реалізації Програми в частині вжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону твердих побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ. Вказане ж в свою чергу, впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів жителів територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище, призводить до негативного впливу на інженерно-технічний і санітарний стан території, її естетичного вигляду, негативно впливає на санітарне та епідемічне благополуччя населення. При цьому, спеціально уповноважений орган контролю - Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) всупереч приписів законів, не вживає дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Миколаївської міської ради щодо виконання Міської програми поводження з побутовими відходами та зобов`язання вчинити певні дії. Відтак, заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва у позові вказував, щозвернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено бездіяльністю Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року позовну заяву повернуто відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, Заступником керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на зазначену вище ухвалу подано апеляційну скаргу, у якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до помилкового висновку про наявність підстав для повернення позову, апелянт просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, дану справу направити до Миколаївського окружного адміністративного суду для подальшого розгляду.
У своїх доводах апелянт зазначає, що повноваження Інспекції на здійснення державного нагляду (контролю), а також повноважень на звернення до суду із позовом на предмет визнання протиправною бездіяльності органу місцевого самоврядування узгоджуються з положеннями ст. 20-2 ЗУ Про охорону навколишнього природного середовища, Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 №230. Право такого звернення до суду у даному випадку узгоджується з п.4 ч.1 ст.5 КАС України.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
На підставі приписів ст.ст. 311, 312 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження на підставі наявних матеріалів.
Сторони проти розгляду справи в порядку письмового провадження не заперечували.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Колегією суддів з матеріалів позову встановлено, що Окружною прокуратурою міста Миколаєва було проведено вивчення стану додержання вимог чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища та законодавства про відходи при експлуатації Полігону твердих побутових відходів м. Миколаїв (біля с. Велика Корениха), яке розташоване за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с. Весняне, вул. Нова, 16 (далі - Полігон ТПВ), та встановлено, що з грудня 1972 року на території Веснянської сільської ради Миколаївського району функціонує Полігон твердих побутових відходів м. Миколаїв, власником якого є виконавчий комітет Миколаївської міської ради.
Водночас, як вказує позивач, Миколаївською міською радою порушуються вимоги законодавства про відходи при експлуатації вказаного вище Полігону твердих побутових відходів м. Миколаїв (біля с. Велика Корениха), яке розташоване за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с. Весняне, вул. Нова, 16, що ставить під загрозу стан екологічної рівноваги на прилеглій до Полігону ТПВ території та, відповідно, може призвести до погіршення стану здоров`я населення, чим завдає шкоди державним інтересам. Наразі полігон ТПВ функціонує на граничній межі перевищення допустимого обсягу побутових відходів.
Разом з цим, Миколаївською міською радою заходи до виконання Програми не вживаються, контроль за виконанням Програми не здійснюється.
Враховуючи викладене, окружною прокуратурою 01.07.2021, 14.02.2023 скеровувались до Миколаївської міської ради запити щодо надання інформації про вжиті міською радою заходи до виконання Програми в частині будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Згідно інформації виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.07.2021 та Департаменту ЖКГ ММР від 23.02.2023 фінансування видатків з місцевого бюджету на реалізацію указаних заходів Програми упродовж 2020-2023 років не здійснювалось, у зв`язку з чим вказані заходи Програми не виконані.
Як наслідок, як вказує позивач у своєму позові, упродовж тривалого часу (з 2020 року) Миколаївською міською радою, як розпорядником бюджетних коштів, кошти на реалізацію і впровадження передбачених Програмою заходів не виділялись, що свідчить про свідому бездіяльність органу місцевого самоврядування.
Як наслідок, Полігон Твердих побутових відходів функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення.
Зважаючи на викладене, за доводами позивача, бездіяльність Миколаївської міської ради впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів жителів територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище, адже полігони ТПВ повинні забезпечувати санітарне та епідемічне благополуччя населення, екологічну безпеку навколишнього природного середовища, запобігати розвиткові набезпечних геологічних процесів і явищ.
Бездіяльність же відповідача призводить до негативного впливу на інженерно-технічних і санітарний стан території, її естетичного вигляду, негативно впливає на санітарне та епідемічне благополуччя населення.
При цьому, саме Миколаївська міська рада наділена у спірному випадку повноваженнями та обов`язками щодо організації збору і видалення побутових відходів, створення полігонів для їх захоронення, затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням.
Зазначене, на думку позивача, свідчить про протиправну бездіяльність Миколаївської міської ради у сфері поводження з відходами, зокрема невжиття заходів до реалізації Програми в частині вжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
При цьому, як вказував також позивач, спеціально уповноваженим органом контролю - Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) всупереч приписами чинного законодавства, зважаючи на наявність факту порушення інтересів держави у сфері довкілля, не вживаються заходи на захист порушених прав. Починаючи з 25.07.2023 з моменту повідомлення прокурором Інспекції щодо стану виконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, результативних дій не вчинено, заходи щодо звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності міської ради не вживались, у зв`язку із чим Заступником керівника окружної прокуратури міста Миколаєва подано даний позов до суду з метою захисту порушених прав в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).
Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з відсутності у даному спірному випадку підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи з огляду на те, що Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Закон України "Про управління відходами" не передбачає повноважень Держекоінспекції на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. Тому суд першої інстанції вважав, що прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним, у зв`язку із чим вбачав наявними передбачені п.7 ч.4 ст. 169 КАС України підстави для повернення позовної заяви позивачеві.
Колегія суддів такі висновки суду першої інстанції вважає необґрунтованими виходячи з такого.
Як визначено ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами ч.3 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
За приписами п.п.3, 6 ч.1 КАС України,суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Положеннями п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Згідно п.7 ч.4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Апеляційний суд також зазначає, що у відповідності до ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з положеннями ч. 1, ч.3 ст.23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
З системного аналізу наведених вище правових норм вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Також, апеляційний суд враховує, що у постанові від 29 березня 2023 року у справі №460/2459/22 Верховний Суд зазначив, що Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Разом з тим, в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 покликалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, апеляційний суд підсумовує, що таке представництво:
по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Апеляційний суд також звертає увагу, що у справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі № №815/1567/16.
Відповідно до встановлених обставин справи, Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва при цьому, своє право на звернення до суду з цим позовом обґрунтовує бездіяльністю Державної екологічної інспекції щодо зобов`язання Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області). Але, з огляду на її бездіяльність, інтереси держави нею не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.
Отже підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) як позивача у цій справі прокурор подав позов.
У контексті наведеного, як вірно було вказано судом першої інстанції, варто з`ясувати, чи наділена Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
З даного приводу та в аспекті надання оцінки доводам скаржника суд апеляційної інстанції враховує, що згідно ст.34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.
Державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища визначені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII (далі Закон № 1264-XII).
Компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища (далі - Центрального органу) визначена ст. 20-2 Закону № 1264.
До компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, в тому числі, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органамивиконавчоївлади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства (п. «а» ч.1 ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 є Державна екологічна інспекція України (далі Положення № 275).
Згідно п. 1 Положення № 275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до п. п. 2 п. 3 Положення № 275 основними завданнями Держекоінспекції є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Абзацом "л" підпункту 2 пункту 4 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, з питань поводження з відходами, зокрема щодо:
дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; складення і ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, реєстру місць видалення відходів;
перевезення небезпечних відходів територією України та транскордонних перевезень відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів (у тому числі недопущення змішування та захоронення відходів, які можуть бути утилізовані);
ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, подання відповідної статистичної звітності в установленому порядку та паспортизації таких відходів; дотримання вимог нормативно-технічної та технологічної документації, погодженої в установленому порядку, під час виробництва продукції (крім дослідних зразків) з відходів чи з їх використанням; дотримання правил і режиму експлуатації установок, виробництв з оброблення та утилізації відходів; дотримання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних речовин і відходів; своєчасного та повного здійснення заходів із захисту земель від засмічення та забруднення відходами.
Відповідно до п. п. 5 п. 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо:
- визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно п.п. 9 п. 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Також, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 №230, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.04.2020 за №350/34633 (далі - Положення), Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - Інспекція) є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується.
Пунктом 2 розділу II Положення встановлено, що Інспекція здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства.
Згідно пункту 6 розділу II Положення Інспекція звертається до суду із позовом про визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Враховуючи викладене, судова колегія погоджується з доводами скаржника про те, що у даному випадку, повноваження Інспекції на здійснення державного нагляду (контролю), а також повноважень на звернення до суду із позовом на предмет визнання протиправною бездіяльності органу місцевого самоврядування узгоджуються з положеннями ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та відповідного Положення про Інспекцію.
Між тим, як вказано в позові, всупереч приписів законів Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) як уповноваженим органом контролю не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Миколаївської міської ради щодо виконання Міської програми поводження з побутовими відходами та зобов`язання вчинити певні дії.
Тако, як свідчать матеріали справи, з метою спонукання Інспекції щодо самостійного звернення до суду з вказаним позовом, Окружною прокуратурою міста Миколаєва направлено лист № 51-50/2-7104 від 25.07.2023, в якому повідомлено про наявність порушень законодавства про відходи.
Відповідно до листа Інспекції від 01.08.2023 №3022/1.2 заходи державного нагляду (контролю) Інспекцією в частині виконання останніми Програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки не проводились, інформації про пред`явлення чи планування до пред`явлення позовів про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, не надали. Разом з тим, відповідно до даних Єдиного державного реєстру судових рішень встановлено, що такі позови Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) не пред`являлись.
Вказане, як грунтовно зауважує апелянт свідчить про бездіяльність органу контролю, до компетенції якого віднесено повноваження контролю за використанням та охороною у сфері довкілля, не здійснення достатніх заходів, спрямованих на захист державних інтересів, зокрема стосовно звернення до суду з відповідним позовом, що свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, чим завдається шкода екологічним інтересам держави.
Відтак, оскільки починаючи з 25.07.2023, тобто з моменту повідомлення прокурором Інспекції щодо стану виконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, результативних дій не вчинено, заходи щодо звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності міської ради не вживались, у зв`язку з чим Окружна прокуратура міста Миколаєва звертається до суду за захистом порушених прав в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Державної екологічної інспекції Південно- Західного округу (Миколаївська та Одеська області), яка к вже було вказано вище наділена відповідними повноваженнями для звернення до суду з такими позовними вимогами.
Підсумовуючи усе викладене вище у сукупності, суд першої інстанції прийшов до необґрунтованого і передчасного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України.
Колегія суддів також враховує, що згідно з ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути реальним.
Так, у рішенні від 04.12.1995 у справі «Беллет проти Франції» Європейський суд з прав людини зазначив, що статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлені гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ до суду був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
У рішенні від 13.01.2000 у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та у рішенні від 28.10.1998 у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Рішеннями Європейського суду з прав людини визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним» (рішення у справі Bellet v. France від 4 грудня 1995 року). Для того, щоб право на доступ було ефективним, особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує його права» (рішення у справах «Bellet v. France» та «Nunes Dias v. Portugal»).
Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду (рішення у справі «Perez de Rada Cavanilles v. Spain»).
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи неповно встановлено обставини справи, оскаржена ухвала суду від 20.10.2021 про повернення позовної заяви винесена з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому ухвалу суду першої інстанції від 20.10.2021, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 241-243, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року у справі №400/10642/23 - задовольнити.
Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року у справі №400/10642/23 - скасувати.
Справу №400/10642/23 направити до Миколаївського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Суддя-доповідач Т.М. ТанасоглоСудді О.О. Димерлій А.В. Крусян
