Єдиний державний реєстр судових рішень
П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
11 вересня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/10642/23
Перша інстанція: суддя Гордієнко Т. О.,
повний текст судового рішення
складено 30.04.2024, м. Миколаїв
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Кравченка К.В.,судді Джабурія О.В.,судді Димерлій О.О.,розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року по справі за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Миколаївської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Виконавчий комітет Миколаївської міської ради, Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс», про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
У січні 2024 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради (надалі - відповідач), в якому виклав наступні позовні вимоги:
- визнати протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради, що полягає у невиконанні Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради №56/66 від 20.12.2019 року, в частині невжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ;
- зобов`язати Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ;
Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що Миколаївською міською радою порушуються вимоги чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища та законодавства про відходи при експлуатації Полігону твердих побутових відходів м. Миколаїв (біля с. Велика Корениха), яке розташоване за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с.Весняне, вул.Нова, 16. Вказане ставить під загрозу стан екологічної рівноваги на прилеглій до Полігону ТПВ території та, відповідно, може призвести до погіршення стану здоров`я населення, чим завдає шкоди державним інтересам. Прокурор зазначає, що у порушення вимог ст.21 Закону України «Про відходи» та cт.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Миколаївською міською радою не вживались заходи до реалізації Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, а кошти на впровадження таких заходів, як будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ не виділялись. Як наслідок, Полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення. Бездіяльність Миколаївської міської ради впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів жителів територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище. Також прокурор обґрунтовує звернення з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) тим, що всупереч приписів законів інспекцією як уповноваженим органом контролю не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Миколаївської міської ради щодо виконання Міської програми поводження з побутовими відходами та зобов`язання вчинити певні дії. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Відповідач не визнав позовні вимоги та у відзиві на позов зазначив, що твердження заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва щодо функціонування Полігону ТПВ на граничній межі перевищення допустимого обсягу побутових відходів та те, що Полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення, є хибними, оскільки станом на дату подання позову прокуратура була проінформована про збільшення проектного обсягу видалення відходів та про продовження розрахункового терміну експлуатації Міського полігону ТПВ, а саме: термін експлуатації Полігону ТПВ, що функціонує на території Веснянської об`єднаної територіальної громади Миколаївського району Миколаївської області становить 54 роки та фактична місткість полігону становить приблизно 11.6 млн.т. відходів або 57,944 млн. м.куб.. Миколаївська міська рада вважає, що у неї не було законодавчо встановленого обов`язку по виконанню запланованих заходів, які були затверджені Програмою, а не здійснення фінансування Миколаївською міською радою Програми не призвело до негативного впливу на інженерно-технічний і санітарний стан території, естетичний вигляд, на санітарне і епідеміологічне благополуччя населення.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22.04.2024 року відмовлено в задоволенні позову.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням, заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи,
З грудня 1972 року на території Веснянської сільської ради Миколаївського району функціонує Полігон твердих побутових відходів м.Миколаїв, власником якого є виконавчий комітет Миколаївської міської ради.
Відповідно до Акту серія ЯЯ №0080031 від 30.05.2005 року комунальному підприємству «Миколаївкомунтранс» на праві постійного користування земельною ділянкою, належить земельна ділянка загальною площею 37,93 га, яка призначена для розміщення Міського полігону ТПВ.
Відповідно до даних Паспорту місця видалення відходів №19/4-12/ДІ від 30.03.2009 року, проектний обсяг видалення побутових відходів становить 10,9 млн.т. (50 млн. м3), а розрахунковий термін експлуатації вказаного місця видалення відходів 50 років - до грудня 2022 року.
Враховуючи термін експлуатації полігону ТПВ та його заповнення, комунальним підприємством «Миколаївкомунтранс» було ініційовано питання включення до Програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки заходів з розроблення проєкту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів та проєкту будівництва нового полігона.
Рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 року №56/66 затверджено Міську цільову програму поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки (далі - Програма), якою передбачено, в тому числі, вирішення питання будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проєкту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проєкту будівництва нового полігону ТПВ. Згідно додатку 2 до Програми вказані заходи мали бути здійснені у 2020 році.
Ресурсне забезпечення Програми здійснюється згідно з чинним законодавством України за рахунок коштів міського бюджету в межах наявного фінансового ресурсу.
Виконавцями вказаних заходів відповідно до додатку 4 Програми були Департамент житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради (далі - Департамент ЖКГ ММР) та КП «Миколаївкомунтранс».
Департамент ЖКГ ММР здійснює координацію дій між виконавцями програми та контроль за її виконанням.
Відповідно до зазначеної цільової програми, розрахунковий обсяг видалення відходів - 50 млн.м3, станом на 7 місяців 2019 року захоронено близько 48 млн. м3.
Окружною прокуратурою 01.07.2021 року, 14.02.2023 року надсилались листи Миколаївській міській раді щодо надання інформації про вжиті заходи до виконання Програми в частині будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Згідно інформації виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.07.2021 року та Департаменту ЖКГ ММР від 23.02.2023 року фінансування видатків з місцевого бюджету на реалізацію указаних заходів Програми упродовж 2020-2023 років не здійснювалось, у зв`язку з чим вказані заходи Програми не виконані.
Відповідно до п.3 рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 25.08.2021 року №766 «Деякі питання надання послуг з поводження з побутовими відходами у м. Миколаєві» суб`єктом господарювання, який здійснює експлуатацію та утримання міського полігону твердих побутових відходів, розташованого за адресою: Миколаївська обл., Миколаївський р-н, с.Весняне, вул. Нова, 16, є комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс», яке здобуло право на здійснення ліцензованого виду діяльності на захоронення побутових відходів відповідно до вимог діючого законодавства.
20.03.2023 року комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс», як суб`єкт господарювання, який експлуатує Полігон ТПВ уклало договір №20/03/2023 з державним підприємством «Науково-дослідний та констукторсько-технологічний інститут міського господарства», предметом якого є виконання розрахунку фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська обл., Миколаївський р-н, с. Весняне, вул. Нова, 16.
За результатами проведеного розрахунку, на підставі висновків, які містяться в звіті державного підприємства «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» від 24.04.2023 року встановлено, що станом на 2023 при збережені об`ємів видалення відходів на Полігоні ТПВ на рівні останніх 5 років (2018-2022 року) залишковий термін експлуатації становить 4 роки та фактична місткість полігону становить приблизно 11,6 млн. т. відходів або 57,944 млн. м3.
05.05.2023 року комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс» звернулось до виконавчого комітету Миколаївської міської ради щодо внесення змін до Паспорту ТПВ відповідно до звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська обл., Миколаївський р-н, с. Весняне, вул.Нова, 16» від 24.04.2023 року виконаного державним підприємством «Науково-дослідний та констукторсько-технологічний інститут міського господарства».
Рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 10.05.2023 року №327 «Про розгляд та погодження результатів звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с.Весняне, вул.Нова, 16» погоджено результати звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с.Весняне, вул.Нова, 16», розробленого ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства», Комунальному підприємству «Миколаївкомунтранс доручено вжити заходів щодо звернення до Миколаївської обласної військової адміністрації із питанням внесення змін до Паспорта місця видалення відходів, назва Полігон твердих побутових відходів м. Миколаїв (біля с. Велика Корениха), реєстраційний номер 19/4-12/11 від 30.03.2009 року в частині фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ.
29.05.2023 року комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс направило до Миколаївської обласної військової адміністрації лист щодо погодження внесення змін до Паспорту ТПВ, а саме:
п.7 «Проєктний обсяг видалення відходів» Розділу ІІ Загальна характеристика ТПВ та викласти його в наступній редакції: проектний обсяг видалення відходів: 11,6 млн.т. (57,944 млн.м3);
п.8 «Розрахунковий термін експлуатації» Розділу ІІ Загальна характеристика ТПВ та викласти його в наступній редакції: розрахунковий термін експлуатації: 54 роки.
Зміни до Паспорту місця видалення відходів були погоджені начальником управління екології та природних ресурсів Миколаївської ОВА від 07.06.2023 року, а начальником Миколаївської ОВА затверджені від 03.07.2023 року.
05.07.2023 року комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс» керівнику Окружної прокуратури міста Миколаєва направило лист за вих. №802, яким проінформувало про виконану роботу.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з наступних узагальнених висновків та доводів:
- необхідною передумовою для звернення до суду з даним позовом Інспекції або прокурора в інтересах Інспекції є встановлений факт порушення відповідачем вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, однак такого факту у даній справі не встановлено; позивач заходи контролю щодо Полігону ТПВ не вживав, лабораторні вимірювання (випробування) не здійснював; ні позивач, ні прокурор не надав суду доказів того, що бездіяльність відповідача призвела до порушення екологічних показників-забруднення земель, води та атмосферного повітря, та не встановлено причинно-наслідковий зв`язок між порушенням екологічних показників та бездіяльністю Миколаївської міської ради;
- доводи прокурора, що Полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення не приймається, оскільки згідно внесених змін до Паспорту місця видалення відходів, які були погоджені начальником управління екології та природних ресурсів Миколаївської ОВА 07.06.2023 року та затверджені начальником Миколаївської ОВА 03.07.2023 року, було збільшено обсяг відходів до 11.6 млн.т. відходів або 57,944 млн. м.3 та строк експлуатації Полігону ТПВ на 4 роки до грудня 2026;
- Додатком до Програми п.1.7 передбачено обсяг видатків на Будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, в тому числі придбання техніки для її обслуговування 12280,6 тис. грн. на 2020 рік, але прокурор не надав суду доказів того, що відповідач передбачив такі видатки в місцевому бюджеті на 2020 рік;
- посилання прокуратури у відповіді на відзив на те, що внесення змін до Паспорту місця видалення відходів, якими збільшено фактичну місткість обсягу до 11,6 млн.т. та залишковий термін експлуатації Полігону ТПВ до 54 років, є лише відтермінуванням тих проблемних питань, які потребують негайного вирішення, не приймається, оскільки відповідно до норми Кодексу адміністративного судочинства судовому захисту підлягають порушені праві, а не права та інтереси, які можуть бути порушені в майбутньому;
- прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі інспекції про бездіяльність Миколаївської міської ради щодо невиконання - не контролювання виконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, затвердженої рішенням ММР, але Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) не має повноважень на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльність щодо не контролювання виконання Програми, оскільки відсутнє порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
- міська цільова програма поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки закінчилась, тому зобов`язати її виконати неможливо;
- відсутня норма права, яка б надавала суду можливість зобов`язати Миколаївську міську раду виконати Програму у спосіб, який зазначив прокурор у позовних вимогах;
- прокурором не доведено, що бездіяльність Миколаївської міської ради впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів жителів територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище.
Колегія суддів не можу погодитися з наведеним суди першої інстанції висновками та доводами, виходячи з наступного.
Згідно з положеннями ч.1, ч.3 ст.23 Закону України від 14.10.2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року у справі №826/13768/16 прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Отже, право заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на звернення до суду за даним предметом позову в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) залежить від того, чи наділена ця інспекція правом на звернення до суд з таким позовом.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища визначені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 року №1264-XII (далі - Закон №1264-XII).
Компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища (далі - Центрального органу) визначена ст.20-2 Закону №1264.
До компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, в тому числі, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства (п.«а» ч.1 ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 року є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення №275).
Згідно п.1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до пп.2 п.4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема з питань поводження з відходами, зокрема щодо: дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; складення і ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, реєстру місць видалення відходів; перевезення небезпечних відходів територією України та транскордонних перевезень відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів (у тому числі недопущення змішування та захоронення відходів, які можуть бути утилізовані); ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, подання відповідної статистичної звітності в установленому порядку та паспортизації таких відходів; дотримання вимог нормативно-технічної та технологічної документації, погодженої в установленому порядку, під час виробництва продукції (крім дослідних зразків) з відходів чи з їх використанням; дотримання правил і режиму експлуатації установок, виробництв з оброблення та утилізації відходів; дотримання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних речовин і відходів; своєчасного та повного здійснення заходів із захисту земель від засмічення та забруднення відходами;
Відповідно до пп.5 п.4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо:
- визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно пп.9 п.4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
Пунктом 7 Положення №275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Таким чином, відповідно до наведених положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та Положення №275, Інспекція має право на звернення до суду із позовом на предмет визнання протиправними дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, якщо такі дії або бездіяльність порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Як вже зазначено вище, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено того факту, що невиконання відповідачем Програми створює порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Вирішуючи питання про те, чи створює порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища факт невиконання відповідачем Програми, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до ч.1 ст.5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище, як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Статтею 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності України по організації і координації заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання і відтворення природних ресурсів на перспективу розробляються і приймаються державні цільові, міждержавні, місцеві програми.
Порядок розробки державних цільових екологічних програм визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст.15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції, зокрема, затверджують місцеві екологічні програм та створюють і визначають статус резервних, в тому числі й валютних, фондів для фінансування програм та інших заходів щодо охорони навколишнього природного середовища.
Статтею 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції, зокрема організують розробку місцевих екологічних програм.
Пунктами 54, 54-1 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції міських рад віднесено вирішення питань управління небезпечними відходами у складі побутових відходів відповідно до законодавства та затвердження місцевих планів управління відходами.
Відповідно до статті 21 Закону України «Про відходи» до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами, віднесено, зокрема, і затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням.
Отже, аналіз наведених законодавчих положень дає підстави для висновку, що розробка, затвердження та забезпечення виконання Програми поводження з побутовими відходами є законодавчо визначеним обов`язком Миколаївської міської ради, який направлений на забезпечення екологічної безпеки.
Відповідно до статті 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей.
Екологічна безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов`язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів.
Відповідно, не виконання відповідачем Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки в частині вжиття заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, з урахуванням визначених термінів його експлуатації та встановленого рівня його заповнення, може бути кваліфіковано як порушення відповідачем вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, оскільки це створює потенційні загрози для екологічної безпеки при досягненні критичного рівня наповненості вказаного полігону, навіть з урахуванням внесених у 2023 році змін до Паспорту місця видалення відходів, якими збільшено обсяг відходів до 11.6 млн.т. відходів або 57,944 млн. м. куб. та строк експлуатації Полігону ТПВ на 4 роки до грудня 2026.
Як вірно зазначає прокурор, внесення у 2023 році змін до Паспорту місця видалення відходів з метою уникнення перевищення меж гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення було вимушеним заходом, вже після порушення у сфері охорони навколишнього природного середовища при експлуатації Полігону ТПВ після закінчення розрахункового терміну експлуатації вказаного місця видалення відходів.
Колегія суддів вважає, що такі змін до Паспорту місця видалення відходів жодним чином не виключають необхідність виконання Програми в частині вжиття тих заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, адже збільшення обсягу запланованих відходів з 10,9 млн.т. (50 млн. м3) до 11.6 млн.т. (57,944 млн.м3) та розрахункового терміну експлуатації вказаного полігону з грудня 2022 року до грудня 2026 року не усуває саму причину, яка зумовила розроблення такої Програми.
Відхилення судом першої інстанції доводів прокурора про те, що зміни до Паспорту місця видалення відходів не усувають обов`язку виконання Програми, з посиланням на можливість захисту лише порушених прав, а не прав та інтересів, які можуть бути порушені в майбутньому, колегія суддів вважає хибним, оскільки, як вже зазначено вище, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави.
Відповідно, сам факт існування потенційної загрози екологічній безпеці через невиконання відповідачем Програми в частині вжиття заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, вже є підставою для захисту судом законних інтересів держави, які стосуються забезпечення екологічної безпеки.
Посилання суду першої інстанції на відсутність запланованих видатків в місцевому бюджеті на виконання заходів Програми, які стосуються існуючого полігону ТПВ, також є хибними, оскільки, як вже зазначено вище, відповідно до ст.15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» саме місцеві ради зобов`язані забезпечити фінансування заходів Програми, а тому відсутність таких видатків як раз і є доказом протиправної бездіяльності відповідача в частині, що стосується забезпечення виконання заходів Програми відносно існуючого полігону ТПВ.
З наведених вище підстав, колегія суддів вважає безпідставним також посилання суду першої інстанції на те, що Міська цільова програма поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки закінчилась і тому зобов`язати її виконати неможливо, адже сам факт невиконання відповідачем заходів Програми до завершення 2022 року не виключає необхідність виконання таких заходів та не усуває наявність потенційних загрози екологічній безпеці, які пов`язані із функціонуванням вказаного полігону ТПВ.
Колегія суддів вважає, що заступником керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва доведені як підстави для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), так і факт допущення відповідачем протиправної бездіяльності, що полягає у невиконанні Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради №56/66 від 20.12.2019 року, в частині невжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Оскільки невиконання відповідачем вказаних заходів Програми порушує вимоги Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відходи» та створює потенційні загрози екологічній безпеці, що порушує інтереси держави, колегія суддів вважає, що заявлені заступником керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Підсумовуючи все вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції невірно застосував норми матеріального права та прийшов до помилкових висновків, що призвело до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст.315, ст.317, ст.321, ст.322, ст.325, ст.329 КАС України, апеляційний суд,
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року - скасувати.
Прийняти по справі нову постанову про задоволення позовних вимог заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва.
Визнати протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради, що полягає у невиконанні Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради №56/66 від 20 грудня 2019 року, в частині невжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Зобов`язати Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач К.В. КравченкоСудді О.В. Джабурія О.О. Димерлій
